Письмо Президента РФ от 23 июня 1999 г. N Пр-796 Об отклонении проекта федерального закона "Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом"

Письмо Президента РФ от 23 июня 1999 г. N Пр-796

На основании части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Федеральный закон "Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом", принятый Государственной Думой 2 июня 1999 г., одобренный Советом Федерации 9 июня 1999 г. и направленный 10 июня 1999 г. Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

1. Федеральный закон не направлен на установление внутригосударственного порядка управления собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом, а претендует на всеобъемлющую регламентацию всего комплекса отношений (государственно-правовых, гражданско-правовых, международно-правовых), касающихся этой собственности.

Такой подход вряд ли оправдан, тем более что при этом искажаются нормы Конституции Российской Федерации, касающиеся разграничения предметов ведения Российской Федерации и предметов ведения субъектов Российской Федерации, игнорируются положения статьи 3 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации о том, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Кодексу, регламентируются международно-правовые вопросы, которые не могут быть решены в одностороннем порядке внутригосударственным актом, а подлежат урегулированию международно-правовыми средствами.

2. В Федеральном законе (статьи 1, 4, 5, 19) не нашел удовлетворительного разрешения вопрос об объекте регулирования.

Так, в статье 1 определяется, что Федеральный закон устанавливает правовые основы управления федеральной собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом, в то время как в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Федеральный закон распространяется на находящиеся за рубежом объекты собственности Российской Федерации и объекты собственности субъектов Российской Федерации.

При этом совершенно неясно, включается ли в понятие собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, кроме федеральной собственности и собственность субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации (статьи 71, 72, 73 и 114) и Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (статья 14) устанавливают, что федеральная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации, разграничение государственной собственности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а управление федеральной собственностью осуществляет Правительство Российской Федерации.

Гражданский кодекс Российской Федерации, определяя государственную собственность (федеральная собственность и собственность субъекта Российской Федерации) и муниципальную собственность (статьи 214 и 215 части первой), устанавливает органы и лица, которые осуществляют права собственника от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (статья 125 части первой).

Использование в федеральном законе термина "собственность Российской Федерации, находящаяся за рубежом" приводит к тому, что в явное противоречие с указанными актами вступают статьи 4, 5 и 19 Федерального закона, определяющие, в чьем ведении находятся собственность Российской Федерации за рубежом и управление ею, сферу применения Федерального закона и органы управления такой собственностью.

Вряд ли решают проблему, связанную с неясностью термина "собственность Российской Федерации, находящаяся за рубежом", положения пункта 2 статьи 5 Федерального закона об обеспечении правовых гарантий и законных интересов субъектов Российской Федерации относительно объектов государственной собственности, расположенных за рубежом и находящихся в ведении субъектов Российской Федерации. При этом непонятно, какое отношение к этим вопросам имеют общепризнанные принципы и нормы международного права и какие международные договоры имеются в виду.

3. Вызывает возражение включение в статью 3 ("Основные понятия") Федерального закона определения Российской Федерации как государства, принявшего на себя все права и обязанности Союза Советских Социалистических Республик на движимую и недвижимую собственность Союза Советских Социалистических Республик.

Такое определение противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации (в том числе по вопросам правопреемства государств), ее законодательству и лишено какого-либо смысла, так как не соответствует реальности.

4. Конституцией Российской Федерации (часть 4 статьи 15), Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" (статья 5) и Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 7 части первой) определены место и роль общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации.

В связи с этим представляется неправомерной попытка специально определить применимость общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации к собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом (статья 6 Федерального закона), тем более что это приводит к искажению указанных норм.

Так, совершенно непонятно, как в отношениях с иностранными юридическими лицами и иностранными гражданами, связанных с объектами собственности Российской Федерации, находящимися за рубежом, могут применяться общепризнанные принципы и нормы международного права (пункт 2 статьи 6 Федерального закона). Кроме того, неясно, какие международные организации, указанные в пункте 1 статьи 6, имеются в виду: только межправительственные или межправительственные и неправительственные.

В целом постоянные отсылки в Федеральном законе к международным договорам Российской Федерации и особенно к общепризнанным принципам и нормам международного права (статьи 2, 5, 6, 8, 10, 18) представляются весьма сомнительными, так как международное право в вопросах, связанных с государственной собственностью за рубежом, достаточно противоречиво и не играет той роли, которую ему пытаются приписать авторы законопроекта.

Кроме того, формулирование во внутреннем акте государства (пункт 3 статьи 10 Федерального закона) обязанностей иностранных государств, даже со ссылкой на общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права.

5. Вопросы правопреемства государств в отношении государственной собственности государства-предшественника, находящейся за пределами его территории, решаются путем заключения международных договоров между заинтересованными государствами (государствами-преемниками).

Такие вопросы не могут быть решены односторонними актами отдельных государств.

Во взаимоотношениях Российской Федерации с другими государствами - республиками бывшего СССР вопросы, связанные с правопреемством в отношении государственной собственности бывшего СССР за рубежом, решались в увязке с правопреемством в отношении внешнего государственного долга бывшего СССР путем заключения соответствующих многосторонних и двусторонних международных договоров.

К настоящему времени с заключением Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 г., Соглашения о собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 30 декабря 1991 г., Соглашения о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г., двусторонних соглашений об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР создана международно-правовая база для решения всего комплекса проблем, связанных с правопреемством в отношении государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом.

Указанные вопросы решаются Правительством Российской Федерации на двусторонней основе, как это предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 1993 г. N 201 "О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом".

Стремление регламентировать в Федеральном законе (статьи 7, 9) вопросы правопреемства, являющиеся по своей сути международно-правовыми, ничего не даст в практическом плане, а попытка вновь вернуться к этим проблемам не соответствует интересам Российской Федерации.

6. Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 127 части первой) установлено, что особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности.

Поэтому вряд ли правомерно включение в Федеральный закон статьи 8 об иммунитете собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом.

Кроме того, необходимо отметить, что в статье 8 Федерального закона нашла свое отражение концепция абсолютного иммунитета иностранного государства и его собственности.

Эта концепция не находит своего подтверждения ни в законодательстве Российской Федерации (статья 213 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 22 и 23 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции"), ни в международных договорах Российской Федерации (соглашения о поощрении и взаимной защите капиталовложений).

Нельзя не учитывать, что в современных условиях абсолютный иммунитет практически нереализуем, а его использование в законодательстве Российской Федерации будет лишь препятствовать развитию гражданско-правовых отношений с участием государства.

7. Вряд ли допустимо игнорировать законодательство государства местонахождения собственности Российской Федерации за рубежом при формулировании нормы, касающейся оформления права на такую собственность (статья 12 Федерального закона), тем более что возникновение и прекращение права собственности Российской Федерации на объекты, находящиеся за рубежом, определяются по праву страны, где эти объекты находятся (пункт 1 статьи 10 Федерального закона).

8. Сомнительна с правовой точки зрения попытка установить ответственность юридических лиц и граждан за непредставление ими сведений о находящихся в их владении, пользовании и распоряжении объектах собственности Российской Федерации, находящихся за рубежом, в декларациях (пункт 5 статьи 18 Федерального закона), которые являются добровольными заявлениями (абзац пятый статьи 3) и которые они не обязаны, а лишь могут направлять в соответствующие органы (пункты 1 и 2 статьи 18),

9. Неправомерной и противоречащей интересам Российской Федерации является попытка приравнять торговые представительства, представительства при международных организациях к агентствам и другим организациям (пункт 4 статьи 22 Федерального закона) и одновременно противопоставить торговые представительства, представительства при международных организациях дипломатическим представительствам и консульским учреждениям (пункт 1 статьи 24 Федерального закона) в вопросах правового режима их имущества.

Торговое представительство является составной частью посольства Российской Федерации, а представительства Российской Федерации при международных организациях не могут использоваться для обеспечения внешнеторговой деятельности. Посольства и дипломатические представительства, а также консульства и консульские учреждения нельзя противопоставлять.

Кроме того, невозможно предположить, что архивы дипломатических представительств и консульских учреждений могут быть предметом имущественных сделок даже после заключения специальных международных соглашений, как следует из пункта 3 статьи 24 Федерального закона (это противоречит и положениям пункта 3 статьи 13 Федерального закона).

Вызывает возражение и соответствующая терминология: "объекты, предназначенные для обеспечения дипломатической международной неторговой деятельности Российской Федерации" (пункт 3 статьи 13), "объекты, используемые для обеспечения внешнеторговой деятельности Российской Федерации" (пункт 4 статьи 22), "объекты, используемые для обеспечения дипломатической и международной деятельности" (пункт 1 статьи 24).

10. Не соответствует Гражданскому кодексу Российской Федерации приводимое в статье 3 Федерального закона определение собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, так как это определение отождествляет собственность и объекты гражданских прав (статья 128 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации).

Как представляется, не лишено противоречий определение термина "управление собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом" (статья 3 Федерального закона). Осуществление государственных функций по управлению федеральной собственностью нельзя смешивать с управлением такой собственностью в гражданско-правовых отношениях. Исходя из этого объединение в определении термина "управление собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом" деятельности федеральных органов исполнительной власти и деятельности предприятий, учреждений, российских и иностранных юридических и физических лиц вряд ли является юридически обоснованным, в том числе с учетом соответствующих положений Конституции Российской Федерации (пункт "г" части 1 статьи 114) и Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 125, 214, 294, 296 части первой).

Вряд ли уместно определять термин "за рубежом" через термин "за пределами территории Российской Федерации" (статья 3 Федерального закона).

Кроме того, следует соотнести с Гражданским кодексом Российской Федерации термин "правообладатель прав пользования владения и распоряжения собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом" (пункт 2 статьи 4 Федерального закона).

11. Конституцией Российской Федерации (статья 114) осуществление управления федеральной собственностью отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации.

Поэтому вряд ли правомерно устанавливать в Федеральном законе (пункт 2 статьи 22), что решения об осуществлении сделок по отчуждению имущества из собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, принимаются Правительством Российской Федерации только по предложениям межведомственного координирующего органа.

Установление порядка принятия таких решений находится в компетенции Правительства Российской Федерации.

Отклоняя Федеральный закон, вынужден констатировать крайне низкий уровень его подготовки и юридической проработки.

Б.Ельцин