Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального конституционного закона N 97802110-2 "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Настоящий законопроект подготовлен в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации, согласно которой принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

При разработке законопроекта авторы основывались на конституционных принципах, определяющих федеративное устройство и территориальную организацию Российской Федерации. Были также учтены соответствующие положения Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" и федеральных законов "О международных договорах Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Новизна исследуемой проблемы и отсутствие аналогов в российском законодательстве обусловили необходимость изучения зарубежного опыта урегулирования вопросов, близких по своему содержанию к процессу образования нового субъекта Российской Федерации. В частности, были проанализированы договоры между Федеративной Республикой Германия и Германской Демократической Республикой от 18 мая 1990 г. об объединении указанных государств и от 31 августа 1990 г. о валютном, экономическом и социальном союзе, а также конституционные законы Чешской и Словацкой Федеративной Республики от 25 ноября 1992 г. "O прекращении существования Чешской и Словацкой Федеративной Республики" и от 13 ноября 1992 г. "О разделе имущества Чешской и Словацкой Федеративной Республики между Чешской Республикой и Словацкой Республикой и о его переходе к Чешской Республике и Словацкой Республике".

Структура законопроекта предполагает наличие пяти глав.

Глава I - "Общие положения" - раскрывает основные понятия, используемые в законопроекте, содержит основополагающие принципы принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, без освещения которых становится затруднительным изложение последующих норм, относящихся к детальной регламентации указанной процедуры. В этой главе определяется предмет регулирования закона, содержится перечень вариантов принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, а также устанавливается ряд требований, нарушение которых недопустимо при принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта.

По мнению разработчиков законопроекта, в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или часть его территории. При этом наличие общей границы не является необходимым условием такого принятия.

Данный законопроект предусматривает также, что принятие в Российскую Федерацию иностранного государства может сопровождаться образованием в составе Российской Федерации двух и более новых субъектов. Это возможно в случае, когда статус субъекта Российской Федерации предоставляется не государству в целом, а входящим в его состав административно-территориальным образованиям. Указанное положение, а также корреспондируемые ему нормы предлагаются как вариант.

В целях более полного уяснения вопроса о пределах действия настоящего федерального конституционного закона авторы сочли целесообразным в статье 6 законопроекта изложить случаи, на которые данный закон не распространяется.

Так, преобразование субъекта Российской Федерации из одного вида в другой в связи с изменением его конституционно-правового статуса, хотя и влечет образование в составе Российской Федерации нового субъекта, вместе с тем не охватывается рамками данного закона. Представляется, что этот вопрос относится к предмету регулирования самостоятельного федерального конституционного закона, как это предусмотрено частью 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, авторы полагают, что образование новых субъектов Российской Федерации в результате территориальной реабилитации репрессированных народов в силу своей специфики также не относится к предмету регулирования данного федерального конституционного закона.

He является образованием нового субъекта изменение наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, выход автономного округа из состава края или области, присоединение к Российской Федерации части территории сопредельного иностранного государства, связанное с демаркацией или ремаркацией государственной границы Российской Федерации, а также изменение границ между субъектами Российской Федерации, не связанное с образованием нового субъекта.

Глава II устанавливает процедуру принятия в Российскую Федерацию нового субъекта.

Основополагающим в данной процедуре является принцип взаимного согласия Российской Федерации и иностранного государства по вопросу принятия в Российскую Федерацию этого государства или части его территории в качестве нового субъекта. Взаимного согласия предполагает заключение соответствующего международного договора, проведение референдума Российской Федерации, а также принятие в каждом конкретном случае федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта (последнее вытекает из смысла части 1 статьи 137 Конституции Российской Федерации).

Порядок заключения международного договора, изложенный в данном законопроекте, основывается на положениях Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации". Развивая эти положения, законопроект предусматривает ряд требований, предъявляемых к содержанию такого международного договора (некоторые из них предложены как вариант). При этом указанные требования дифференцированы в зависимости от того, принимается ли в Российскую Федерацию иностранное государство в целом или часть его территории.

Международный договор о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или части его территории от имени Российской Федерации подписывает глава государства.

Вместе с тем, следуя концепции законопроекта, Президент Российской Федерации не может единолично принять решение о заключении указанного международного договора, поскольку вопрос о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или части его территории предварительно должен быть вынесен на референдум Российской Федерации.

Подготовка и проведение референдума Российской Федерации по данному вопросу, а также определение его результатов осуществляются в соответствии с Федеральным конституционным законом "О референдуме".

Указанный международный договор в соответствии со статьей 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" подлежит ратификации палатами Федерального Собрания.

Следует отметить, что порядок рассмотрения этого вопроса как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации имеет ряд особенностей, поскольку вместе с международным договором и законопроектом о его ратификации предлагается рассматривать проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или части его территории. В этой связи представляется целесообразным изложить соответствующую процедуру в данном законопроекте, так как регламентами палат Федерального Собрания эти особенности не предусмотрены.

Кроме того, авторы сочли необходимым установить требования, которым должно соответствовать содержание проекта федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

При возникновении правовых коллизий, а это вполне вероятно в случае нератификации международного договора или отклонения проекта указанного федерального конституционного закона Государственной Думой и (или) Советом Федерации, данным законопроектом предусмотрен порядок их разрешения.

Внесение изменений в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, в связи с принятием в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется в упрощенном порядке, то есть на основании конкретного федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, и не требует принятия поправок, что вытекает из смысла части 1 статьи 137 Конституции Российской Федерации.

Глава III устанавливает порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта в результате изменения территориальных границ субъекта (субъектов) Российской Федерации, не связанного с присоединением к Российской Федерации части территории иностранного государства.

Во всех случаях инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъекту (субъектам) Российской Федерации, территориальные границы которого (которых) подлежат изменению в связи с образованием нового субъекта. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта выносится на референдум заинтересованного субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта получил одобрение на референдуме заинтересованного субъекта Российской Федерации, законодательный орган этого субъекта (субъектов) разрабатывает проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и рассматривает на своем заседании вопрос о внесении его в Государственную Думу в качестве своей законодательной инициативы.

Если в процессе образования нового субъекта заинтересованы два более граничащих между собой субъектов Российской Федерации, законодательные органы этих субъектов вырабатывают согласованную редакцию проекта указанного федерального конституционного закона. Законодательный органкаждого из заинтересованных субъектов Российской Федерации рассматривает на своем заседании вопрос о внесении его в Государственную Думу в качестве совместной законодательной инициативы.

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должен соответствовать требованиям, изложенным в статье 27 данного законопроекта. Кроме того, при внесении он должен сопровождаться документами, перечень которых по сравнению с предусмотренным Регламентом Государственной Думы существенно расширен. Речь идет о представлении официальных данных об итогах референдума, заключения Министерства юстиции Российской Федерации о результатах проведения юридической экспертизы правовых актов заинтересованного субъекта (субъектов) Российской Федерации, принимаемых в связи с выдвижением инициативы об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, и заключения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о гарантиях соблюдения конституционных прав и свобод граждан в процессе этого образования.

Глава IV Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта в результате присоединения части территории иностранного государства Российской Федерации и объединения данной территории и территорией граничащей с ним субъекта Российской Федерации имеет ряд особенностей, поэтому авторы выделили его в самостоятельную главу.

В этом случае образование нового субъекта осуществляется в соответствии с международным договором Российской Федерации и иностранного государства, который заключается после одобрения на референдуме заинтересованного субъекта Российской Федерации вопроса о присоединении части территории этого государства к Российской Федерации и образовании в связи с этим в составе Российской Федерации нового субъекта.

Указанный международный договор от имени Российской Федерации подписывает Президент Российской Федерации и вносит его в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона о ратификации этого международного договора.

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта вносится в Государственную Думу законодательным органом заинтересованного субъекта Российской Федерации.

Указанные законопроекты рассматриваются палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном данным законопроектом для принятия в Российскую Федерацию нового субъекта.

В связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта в случаях, предусмотренных главами III и IV данного законопроекта, изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации вносятся на основании конкретного федерального закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, то есть также, как и в случае принятия в Российскую Федерацию нового субъекта, устанавливается упрошенный порядок, не требующий принятия поправок.

Глава V содержит заключительные положения о вступлении в силу федерального конституционного закона о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта.