Пояснительная записка к проекту федерального закона N 99095230-2 "О поставках продукции в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О поставках продукции в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов"

Характеристика положения в области поставок продукции в районы Севера России с ограниченными сроками завоза грузов

Одной из наиболее сложных "северных" проблем является поставка продукции в районы Севера России с ограниченными сроками завоза грузов.

Сложность организации поставок в эти районы обуславливается следующими причинами:

отсутствием возможности круглогодичного завоза в них грузов в связи с особенностями природно-климатических и экономических условий в данных районах, вызывающих необходимость производить завоз в течение ограниченного периода времени;

необходимостью концентрации значительных финансовых ресурсов на обеспечение завоза больших объемов грузов в ограниченный срок и покрытие повышенных затрат на транспортирование и хранение завезенных грузов;

недостаточными финансовыми возможностями субъектов Российской Федерации, имеющих на своей территории такие районы, по обеспечению в них завоза за счет собственных средств;

отсутствием эффективного механизма поставок в районы Севера России с ограниченными сроками завоза грузов, связанным со сломом ранее действующей системы централизованных поставок на Север и затянувшимся формированием новой системы, адаптированной к условиям рынка.

В результате действия указанных причин объективного и субъективного характера с начала 90-х годов поставки в районы Севера с ограниченными сроками завоза грузов осуществляются в условиях, близких к чрезвычайным. Финансовых средств на эти цели выделяется недостаточно и поступают они с большим опозданием. Сроки проведения завозной компании постоянно срываются, объемы завозимой продукции не обеспечивают их реальной потребности, сократившись в 3 - 5 раз по сравнению с поставками грузов на Север, производимыми в 80-х годах. В связи с этим в северных регионах страны регулярно возникает угроза возникновения голода и вымерзания целых населенных пунктов. Так, в 1998 году на обсуждении стоял вопрос о возможной эвакуации населения ряда населенных пунктов в Камчатской области и Чукотском автономном округе из-за отсутствия в них запасов топлива. Для ликвидации таких экстремальных ситуаций приходится прибегать к экстренным мерам по дозавозу продукции в эти районы, что влечет значительные финансовые потери в связи с необходимостью осуществления завоза в неблагоприятных погодных условиях.

Таким образом, первоочередной задачей в области социально-экономического развития северных регионов и всей России в целом является разработка эффективного механизма поставок продукции в районы Севера с ограниченными сроками завоза грузов.

Характеристика нормативного регулирования в области поставок продукции в районы Севера России с ограниченными сроками завоза грузов

Федеральными органами государственной власти неоднократно принимались решения о необходимости разработки механизма поставок в районы Севера России с ограниченными сроками завоза грузов. С этой целью на федеральном уровне разработан ряд нормативных правовых актов, регулирующих поставки в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

К числу основных из них относятся:

Федеральный закон "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" от 19 июня 1996 г. N 78-ФЗ;

Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1992 г. N 267 "Об утверждении перечня районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (по условиям поставки и завоза грузов в эти районы)";

Постановление Правительства Российской Федерации от 06.03.93 N 207 "Об утверждении порядка организации поставки и перевозки продукции (товаров) для обеспечения народного хозяйства и населения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей";

Постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1994 г. N 202 "Об изменении механизма государственной финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности";

Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. N 385 "О федеральном фонде государственной финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности";

Порядок формирования и использования федерального фонда государственной финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (утв. Минэкономики Российской Федерации, Минфином Российской Федерации, Миннацем Российской Федерации и Госналогслужбой Российской Федерации от 23 января 1995 г., 2, 3 февраля 1995 г. NN АШ-1-Д, 8, 01-227, ВП-6-15/57);

Положение Минфина Российской Федерации и Госкомсевера Российской Федерации от 17 августа 1998 г. NN 35н, ВГ-05-3561 "О предоставлении государственной финансовой поддержки, осуществляемой путем частичного возмещения за счет федерального бюджета предприятиям и организациям транспортной составляющей расходов на завоз нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольствия (за исключением подакцизных товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов".

Указанный федеральный закон и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации не создали целостного и эффективного механизма поставок в указанные районы Севера. Для решения этой задачи необходимо принятие специального федерального закона, всесторонне регулирующего вопросы поставок в районы Севера России с ограниченными сроками завоза грузов.

Общая характеристика проекта Федерального закона "О поставках продукции в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов"

Проект федерального закона "О поставках продукции в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов" подготовлен на основании поручения Совета Федерации о разработке проекта федерального закона, устанавливающего порядок поставки продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (Постановление Совета Федерации "О критической ситуации с завозом продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности в 1998 году" от 12.11.98 N 484-СФ).

Законопроект разработан на основании предложений субъектов Российской Федерации, имеющих на своей территории районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

Концептуальный подход к вопросу поставок в районы Севера базируется на необходимости обеспечения следующих требований:

осуществление регулирования поставок на Север в законодательном порядке в целях обеспечения более высокого уровня ответственности за их проведение;

установление более жесткого порядка проведения поставок на Север путем использования действующего порядка поставок для федеральных государственных нужд с учетом особенностей поставок в районы Севера;

закрепление в законе основных элементов механизма поставок в районы Севера: планирование поставок, их финансовое обеспечение, организационные основы.

В соответствии с данными подходами проектом закона предусмотрены следующие основные положения:

1. Отнесение поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов к поставкам для федеральных государственных нужд (ст.2, 3).

Данная норма, по существу, закрепляет существующее положение, поскольку в поставках в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов присутствуют все основные признаки, характеризующие поставки для федеральных государственных нужд: осуществление поставок для решения задач жизнеобеспечения ряда регионов страны; привлечение для обеспечения поставок средств федерального бюджета; использование особого организационного механизма осуществления поставок.

Отнесение поставок к населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов к поставкам для федеральных государственных нужд направлено на повышение статуса этих поставок и позволит использовать уже действующий механизм организации поставок для федеральных государственных нужд, закрепленный в ряде нормативных правовых документов.

В тоже время, отнесение поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов к поставкам для федеральных государственных нужд, регулируемых Федеральным законом "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", не снимает необходимости разработки специального закона, учитывающего особенности поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов. Аналогичный подход был использован при принятии федеральных законов "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" и "О государственном оборонном заказе", регулирующих особенности поставок для федеральных государственных нужд указанных видов продукции.

2. Разработка организационного механизма поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов.

Отнесение поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов к поставкам для федеральных государственных нужд обуславливает необходимость разработки в законопроекте положений, вытекающих из требований Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

В частности, в соответствии с ч.3 ст.1 этого закона поставки в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов могут осуществляться в рамках реализации федеральной целевой программы поставок в указанные населенные пункты, включающей соответствующие региональные целевые программы. В законопроекте предусмотрена необходимость создания таких программ, порядок их разработки и принятия в увязке с этапами формирования и принятия федерального бюджета (ст.6).

Также из положений ст.3 Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" вытекает необходимость разработки на основе федеральной целевой программы государственного заказа на поставки в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов. В законопроекте предусмотрено основное содержание государственного заказа, порядок его разработки и принятия (ст.7).

Назначение целевых программ и государственного заказа - обеспечить плановое начало в организации поставок. Региональные целевые программы являются, по существу, заявками субъектов Российской Федерации по планируемым показателям поставок на соответствующий финансовый год, которые обобщаются в федеральной целевой программе, показатели которой затем учитываются при разработке и принятии федерального бюджета, а государственный заказ устанавливает параметры по конкретным позициям поставок в районы Севера на основании выделенных в федеральном бюджете средств.

Важной частью организации поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов является определение пределов действия закона. В законопроекте устанавливаются критерии, позволяющие определять населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов (ст.4). В этих критериях заложены основания, характеризующие особые условия завоза грузов в населенные пункты Севера и определяющие необходимость оказания им государственной поддержки: ограниченность срока завоза грузов, обусловленные ими повышенные издержки на обеспечение поставок в них, а также отсутствие у субъектов Российской Федерации возможности своими силами нести эти расходы.

С целью ограничения перечня товаров, поставляемых в установленном законом порядке, в законопроекте определяется обязательная номенклатура товаров, гарантирующих жизнеобеспечение населенных пунктов Севера с особыми условиями завоза грузов (ст.5).

Законопроектом предусмотрен ряд мер, направленных на создание благоприятных условий для проведения поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов: регулирование цен и тарифов при осуществлении поставок (ст.15), привлечение ресурсодобывающих компаний к поставкам в данные населенные пункты (ст.16), обеспечение экономического стимулирования поставок (ст.17).

Ряд положений законопроекта рассматривает особенности формирования и исполнения государственного заказа (ст.ст.12 - 14). В них регулируются особенности функционирования институтов государственного заказчика, представителя государственного заказчика и поставщиков при осуществлении поставок в районы Севера.

Законопроектом предусмотрена возможность применения отдельных его положений в населенных пунктах районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, которые по установленным критериям не могут быть отнесены к населенным пунктам Севера с особыми условиями завоза грузов, но которые также нуждаются в применении к ним мер государственной поддержки (ст.19).

В целях обеспечения исполнения требований закона в нем устанавливается ответственность должностных лиц за невыполнение обязанностей, предусмотренных законом (ст.18).

3. Разработка финансового механизма поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов

В законопроекте установлен принцип государственной поддержки поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов" (ст.2), ранее закрепленный в ст.7 Федерального закона "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" и вытекающий из положений ст.1 Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

Законопроектом предусмотрены положения об использовании средств федерального бюджета на оказание финансовой поддержки по поставкам в районы Севера, порядке их отражения в федеральном бюджете (ст.8). Назначение данной статьи - определить особенности использования основного источника государственной финансовой поддержки поставок в районы Севера.

Для эффективного использования финансовых ресурсов необходимо наличие соответствующих организационных структур. Законопроектом предусмотрено создание фондов финансирования поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов, определены их задачи, функции и распределение ответственности за осуществление поставок. При этом важнейшей функцией федерального фонда определено аккумулирование финансовых средств из установленных источников, предусматривающее накопление указанных средств на его счету в целях создания их резервных запасов. Субъектам Российской Федерации, имеющим районы с особыми условиями завоза грузов, предоставлено право контроля за целевым использованием средств федерального фонда (ст.9).

С целью объективного и обоснованного расчета потребностей населенных пунктов Севера в товарах и распределения финансовых средств, выделяемых на эти цели, в законопроекте предусмотрена необходимость разработки соответствующих методик (ст.10).

Законопроектом предусмотрена возможность использования ряда финансовых механизмов для обеспечения поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов, такие как зачет долговых обязательств поставщиков, использование государственных долговых обязательств и другие (ст.11). Эти механизмы предназначены для обеспечения поставок в районы Севера в случае возникновения нестандартных ситуаций.

Важнейшей из финансовых мер по обеспечению поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов является реструктуризация задолженности субъектов Российской Федерации по поставкам, произведенным в предшествующие годы, которая возникла, в значительной мере, не по их вине и не может быть погашена в связи с отсутствием у них финансовых средств. Данная мера является необходимой для обеспечения действия разрабатываемого механизма поставок в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов. Соответствующее положение установлено в законопроекте (ст.20).

Финансово-экономическое обоснование

N	Характеристика финансового обеспечения поставок товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности	Показатели
1.	Финансовые средства, предусмотренные на поставки в федеральном бюджете в 1999 году	3 млрд. рублей
2.	Уровень текущего снижения финансового обеспечения поставок в сравнении с концом 80-х годов (экспертная оценка)	3 - 5 раз
3.	Финансовые потребности на поставки с учетом необходимости обеспечения объема поставок на уровне конца 80-х годов (усреднено)	12 млрд. рублей
4.	Финансовые потребности (оценочно) на завоз с учетом оптимизации механизма поставок (уточнение адресности государственной финансовой поддержки) в случае принятия Федерального закона "О поставках продукции в районы Севера России с особыми условиями завоза грузов"	10 млрд. рублей
5.	Нагрузка на федеральный бюджет на обеспечение поставок (из расчета финансирования 50% суммы финансовых потребностей)	5 млрд. рублей

Перечень
нормативно-правовых актов Российской Федерации, в которые необходимо внести изменения в связи с принятием Федерального закона "О поставках продукции в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов"

Перечень нормативных правовых актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие закона:

1) Законы: "О налоге на добавленную стоимость", "О бюджетной классификации Российской Федерации".

2) Подзаконные акты:

- Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1992 г. N 267 "Об утверждении перечня районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (по условиям поставки и завоза грузов в эти районы)" (с изм. и доп. от 17 августа, 11 октября 1992 г., 23 апреля, 22 сентября 1993 г., 15 апреля 1994 г.);

- Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1992 г. N 529 "О льготном кредитовании поставок продовольствия, товаров народного потребления, нефти, нефтепродуктов в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 06.03.93 N 207 (ред. от 05.05.95) "Об утверждении порядка организации поставки и перевозки продукции (товаров) для обеспечения народного хозяйства и населения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1994 г. N 202 "Об изменении механизма государственной финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. N 385 "О федеральном фонде государственной финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности" (с изм. и доп. от 8 мая 1996 г.);

- Порядок формирования и использования федерального фонда государственной финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (утв. Минэкономики РФ, Минфином РФ, Миннацем РФ и Госналогслужбой РФ от 23 января 1995 г., 2, 3 февраля 1995 г. NN АШ-1-Д, 9, 01-227, ВП-6-15/57)

- Положение Минфина РФ и Госкомсевера РФ от 17 августа 1998 г. NN 35н, ВГ-05-3561 "О предоставлении государственной финансовой поддержки, осуществляемой путем частичного возмещения за счет федерального бюджета предприятиям и организациям транспортной составляющей расходов на завоз нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольствия (за исключением подакцизных товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов"

2. Перечень нормативных правовых актов, которые необходимо разработать для реализации закона:

1) Законы - учет положений закона в федеральных законах о федеральном бюджете.

2) Подзаконные акты:

- порядок расчета показателей транспортной недоступности населенных пунктов Севера;

- порядок расчета расходов на жизнеобеспечение населенных пунктов Севера;

- порядок расчета бюджетной необеспеченности субъектов Российской Федерации, включающий единый порядок расчета доходов и расходов их бюджетов;

- порядок отнесения населенных пунктов к населенным пунктам Севера и перечень таких населенных пунктов;

- порядок расчета региональных стандартов потребления;

- порядок расчета потребности в финансовых средствах на обеспечение поставок в населенные пункты Севера.

Социально-экономические последствия в случае принятия закона

Принятие федерального закона "О поставках продукции в населенные пункты Севера России с особыми условиями завоза грузов" будет иметь положительное значение для обеспечения устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, имеющих на своей территории такие населенные пункты, а также Российской Федерации в целом.