Пояснительная записка к проекту N 90003844-3 Земельного кодекса Российской Федерации (не действует)

Пояснительная записка
к проектам Земельного кодекса Российской Федерации, и Федерального
закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации", внесенным депутатами Государственной Думы
В.В.Похмелкиным, В.И.Головлевым, Г.А.Томчиным

Проведение земельной реформы и качественное обновление земельного законодательства относятся к числу наиболее актуальных и дискуссионных проблем в нашем обществе. По мере развития рыночных отношений все более значимым становится адекватное им правовое регулирование владения, пользования и распоряжения землей. Отсутствие такого регулирования резко тормозит нормальное развитие хозяйственного оборота, препятствует подъему сельскохозяйственного производства, нарушает законные интересы граждан и организаций.

Между тем проект Земельного кодекса Российской Федерации, ранее неоднократно рассматривавшийся и принимавшийся Государственной Думой, базировался на принципиально иной, нерыночной концепции. Этот документ по существу консервировал административно-командные методы регулирования земельных отношений, власть чиновника над аграриями, суживая до предела легальную частную собственность на землю и запрещая цивилизованный земельный оборот. Не случайно поэтому данный законопроект так и не нашел поддержки у всех участников законодательного процесса и не стал действующим законом.

В этих условиях необходимая стране земельная реформа получила импульс в российских регионах. В целом ряде субъектов Российской Федерации приняты или подготовлены к принятию региональные законы о земле, в основу которых положен рыночный подход к регулированию земельных отношений. Тем важнее становится закрепить этот подход на федеральном уровне, обеспечив земельной реформе надежный законодательный фундамент. В связи с этим подготовлен и вносится в Государственную Думу настоящий проект Земельного кодекса Российской Федерации.

Представленный законопроект подготовлен на базе разработок кафедры земельного и экологического права МГУ им. М.В.Ломоносова с учетом отдельных положений принимавшегося Государственной Думой Земельного кодекса, а также законов о земле Саратовской, Самарской, Пермской областей и республики Татарстан.

Законопроект включает девять разделов, объединяющих тридцать две главы и сто пятьдесят девять статей. В нем отражены практически все вопросы, требующие законодательного регулирования: цели, принципы и состав земельного законодательства; участники и объекты земельных отношений; целевое назначение, правовой режим и категории земель в Российской Федерации; возникновение, изменение, защита и прекращение земельных прав и обязанностей; содержание прав собственности и иных прав на землю; обязанности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков; предоставление земельных участков физическим и юридическим лицам; сделки с землей и плата за землю; управление земельными ресурсами и охрана земель. При этом решение указанных вопросов предлагается в соответствии с нормами действующего гражданского, лесного, водного и иного законодательства, а также с учетом социально-экономических и географических особенностей российских регионов.

Наиболее важные концептуальные положения проекта Земельного Кодекса Российской Федерации состоят в следующем.

1. Настоящий Кодекс и иные акты земельного законодательства регулируют земельные отношения в целях рационального использования и охраны земель, воспроизводства и повышения плодородия почв; сохранения благоприятной для жизни и здоровья людей окружающей природной среды, защиты их прав на землю; развития различных организационно-правовых форм хозяйствования на земле и рыночных отношений; предупреждения и пресечения произвола, должностных злоупотреблений и других правонарушений в сфере земельных отношений. К принципам правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации законопроект относит:

многообразие видов прав на земельные участки;

признание равенства участников земельных отношений в защите своих прав на землю;

недопустимость вмешательства государства и органов местного самоуправления в незапрещенную законом деятельность физических и юридических лиц, связанную с владением, пользованием и распоряжением землей;

сочетание регулирования использования земли как природного ресурса и хозяйственного объекта.

2. Определяется состав земельного законодательства Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, относящей регулирование земельных отношений к предметам совместного ведения. Принципиально включение в этот состав только законов, тогда как иные нормативные акты отнесены к подзаконным, принимаемым лишь в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В специальной статье сформулированы критерии несоответствия актов земельного законодательства Земельному кодексу.

3. К полноправным участникам земельных отношений законопроект относит прежде всего граждан Российской Федерации и российских юридических лиц, а также Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации и муниципальные образования. В отношении иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных и международных организаций, а также предприятий с иностранными инвестициями проектом предусмотрена возможность ограничения их прав федеральным законом.

4. В качестве объектов земельных прав выступают земельные участки в пределах территории Российской Федерации, земельные доли и права на них.

5. В соответствии со статьями 9 и 36 Конституции Российской Федерации законопроект закрепляет частную (физических и юридических лиц), государственную (федеральную и субъектов Российской Федерации), муниципальную и иные (общая долевая, общая совместная) формы собственности на землю. Права всех собственников на землю защищаются равным образом. Владение, пользование и распоряжение земельными участками и земельными долями осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Принципиально важно подчеркнуть, что установление любых других критериев ограничения права частной собственности на землю и его осуществления является антиконституционным. В то же время проект содержит перечень земель, не подлежащих передаче в частную собственность, а также перечень обременений отдельных земельных участков, соблюдение которых необходимо для обеспечения общественных интересов.

6. Наряду с правом собственности законопроект предусматривает и регулирует иные права на землю, в числе которых: пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) и временное (срочное) пользование, аренда земельных участков и земельные сервитуты.

7. Основополагающими понятиями, определяющими порядок и пределы использования земельных участков, законопроект называет целевое назначение и правовой режим земель. По целевому назначению земли относятся к определенным категориям. Правовой режим включает в себя совокупность правил использования земель определенных категорий. Соблюдение установленных целевого назначения и правового режима рассматривается в законопроекте в качестве важнейшей обязанности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков в Российской Федерации.

8. Законопроект устанавливает, что земельные права и обязанности возникают из договоров и других сделок с землей, не противоречащих закону; из актов государственных органов и органов местного самоуправления; из судебных постановлений (судебных актов), а также из других законных оснований. Достаточно подробно регламентируются содержание, форма, порядок регистрации и выдачи документов, удостоверяющих права на землю.

9. Предоставление (передача) земельных участков физическим и юридическим лицам производится в порядке отвода или перерегистрации ранее предоставленных им участков. Такое предоставление осуществляется за счет земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по решению соответственно органов государственной власти или органов местного самоуправления. В законопроекте предусматривается процедура принятия подобного рода решений и формулируется исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельных участков заявителям.

10. Специальный раздел посвящен сделкам с землей, которыми признаются действия физических и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение земельных прав и обязанностей. Предусматривается, что сделки с землей регулируются положениями Земельного кодекса в соответствии с основными началами гражданского и земельного законодательства Российской Федерации и с учетом законодательства о недрах, об охране окружающей природной среды, водного, лесного и иного специального законодательства. Особо оговаривается, что при совершении сделок с землей самовольное изменение целевого назначения и правового режима земельных участков не допускается.

В законопроекте подробно регулируются содержание, форма и порядок совершения таких сделок с землей, как купля-продажа (в том числе с аукциона и по конкурсу), аренда земельных участков, ипотека (залог земельного участка), залог прав на землю, наследование, обмен, дарение земельных участков и других. Устанавливается, что все сделки с землей подлежат государственной регистрации в порядке, установленном соответствующим федеральным законом. Нарушение данного требования влечет недействительность сделки с землей. Все эти нормы позволяют обеспечить, с одной стороны, необходимый оборот земельных участков в интересах эффективного хозяйствования и рационального использования земель, а с другой - действенный государственный и общественный контроль за законностью действий участников земельных отношений.

11. Законопроект закрепляет принцип платности использования земли за исключением случаев, прямо предусмотренных законом или договором. При этом формы и размеры платы за землю определяются специальным федеральным законом. Особо оговаривается апробированный на практике институт нормативной цены земли, применяемой в расчетах по поводу государственных и муниципальных земель.

12. Устанавливается исчерпывающий перечень оснований и способов прекращения и ограничения земельных прав. Принципиальный подход авторов здесь состоит в том, что прекращение или ограничение прав участника земельных отношений помимо или вопреки его воле осуществляется исключительно в судебном порядке. Вместе с тем использование земельных участков не по целевому назначению или с иным грубым нарушением земельного законодательства должно влечь прекращение прав на землю. Специальная глава посвящена основаниям и порядку изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, положения которой призваны обеспечить баланс общественных и частных интересов для наиболее рационального использования земель.

13. Законопроект разграничивает компетенцию федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в сфере управления земельными ресурсами и охраны земель. Определяются полномочия федерального государственного органа по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальных подразделений. Устанавливаются задачи и основные условия планирования использования земельных ресурсов, зонирования территорий, природно-сельскохозяйственного районирования и нормирования земель, осуществления землеустройства, мониторинга земель, ведения государственного земельного кадастра, организации мероприятий по охране земель.

В порядке социально-экономического и политико-правового прогноза можно предположить, что принятие Земельного кодекса с предложенной концепцией будет способствовать ускорению земельной и аграрной реформ, более полному обеспечению насущных прав и законных интересов сельских и городских жителей, сельскохозяйственных и промышленных предприятий. Реализация Кодекса создаст условия для эффективного сезонного кредитования сельскохозяйственного производства, развития всех форм хозяйствования на земле, привлечения инвестиций в экономику страны, увеличения доходов бюджетов всех уровней и тем самым - для повышения уровня жизни российских граждан.

По сложившейся законодательной традиции одновременно вносится проект Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации, которым определяются сроки и условия вступления в силу указанного Кодекса в целом и его отдельных положений.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию
утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению
или принятию в связи с принятием проекта Земельного кодекса
Российской Федерации и проекта федерального закона "О введении
в действие Земельного кодекса Российской Федерации"

В случае принятия проекта Земельного кодекса Российской Федерации и проекта федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" подлежат признанию уплатившими силу:

1) Земельный кодекс РСФСР (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 22, ст.768; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 21, ст.748);

2) постановление Верховного Совета РСФСР "О введении в действие Земельного кодекса РСФСР" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 22, ст.769);

3) Закон РСФСР "О земельной реформе" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, N 26, ст.327; 1991, N 1, ст.4; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 34, ст.1966; N 50, ст.2962; 1993, N 21, ст.748);

4) постановление Верховного Совета РСФСР "О введении в действие Закона РСФСР "О земельной реформе" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, N 26, ст.328);

5) Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 1, ст.26);

6) постановление Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 1, ст.27);

7) принятые на их основе нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.