Пояснительная записка к проекту федерального закона N 99116718-2 "О межбюджетных отношениях в части предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации финансовой помощи на финансирование отдельных целевых расходов" (не действует)

Обоснование
(к проекту федерального закона "О межбюджетных отношениях в части
предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации финансовой
помощи на финансирование отдельных целевых расходов")

1. Анализ ситуации.

С углублением экономического кризиса в Российской Федерации обострились проблемы в межбюджетных отношениях Федерации и ее субъектов из-за основной причины - недофинансирование регионов. Ситуация усугубляется тем, что на фоне общего снижения налогового потенциала страны Правительство Российской Федерации продолжает политику чрезмерной концентрации налоговых доходов на уровне Федерации (в денежном выражении). Приоритеты же расходования бюджетных средств на федеральном уровне выделены без учета интересов бюджетов субъектов Российской Федерации. В результате происходит сокращение не только налогового потенциала региональных бюджетов, но и централизованных расходов Правительства Российской Федерации на оказание финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.

Так в 1997 и 1998 годах на реализацию федеральных целевых программ, реализуемых в Нижегородской области, из федерального бюджета поступило 235,32 и 394,8 млн. рублей, что составило 63,6% и 74,03% соответственно от общей суммы заявленных лимитов. В связи с недофинансированием реализация программ идет в области не в полном объеме, что сдерживает развитие экономики региона в целом.

Для разрешения данной проблемы использовался механизм Соглашений между Администрацией области и Правительством Российской Федерации. В 1996 году было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Нижегородской области "О разграничении полномочий в вопросах межбюджетных отношений". Однако, несмотря на заключенное Соглашение механизм финансирования, предложенный в данном документе, не работает (примером тому служит поступление средств из федерального бюджета на уровне 63,6% в 1997 году и 74% в 1998 году от запланированных в законах о бюджетах на эти годы).

Аналогичное положение сложилось в других регионах.

Департаментом экономики и прогнозирования Администрации Нижегородской области на основании постановления Правительства Российской Федерации N 1450 от 07.12.95 "О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации" были разработаны и направлены в Минэкономики России предложения по совершенствованию механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации (исх. N 01/458 от 09.06.97 "О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации", исх. N 01/520 от 15.06.98 "О совершенствовании межбюджетных отношений и механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации").

Предложения Администрации Нижегородской области получили положительный отзыв Минэкономики России совместно с Минфином России и Госкомстатом России. В отзыве отмечено, что предложение о выделении федеральных средств регионам пропорционально собираемым в них налогам и собственным средствам получателей будет рассмотрено при составлении закона о бюджете на очередной финансовый год после введения Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации (исх. N 2165-П от 21.07.97).

2. Предлагаемая Концепция по оптимизации межбюджетных отношений.

Предлагается в проекте закона сумму налоговых отчислений субъектов Федерации, подлежащих перечислению в федеральный бюджет, направить на финансирование субвенций и федеральных целевых программ, реализуемых в области, причем сумма недоперечислений должна соответствовать сумме утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

Для большей заинтересованности субъектов Российской Федерации в сборе налоговых поступлений ежемесячный объем федеральных налоговых отчислений, сборов и платежей, направляемый Управлением Федерального Казначейства по субъекту Федерации непосредственно на финансирование субвенций бюджетам субъектов Федерации и расходов, связанных с реализацией мероприятий федеральных целевых программ и других целевых расходов, выполняемых другими уполномоченными исполнительными органами и распорядителями бюджетных средств, должен соответствовать 1/3 суммы бюджетных обязательств, утвержденных органами, исполняющими федеральный бюджет на период, не превышающий три месяца, соотнесенные к величине собираемости налоговых отчислений, сборов и платежей на территории субъекта Федерации, подлежащих перечислению в федеральный бюджет за этот период времени.

Временной отрезок в 3 месяца выбран в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса по исполнению бюджета.

Величина собираемости налогов на территории субъекта Федерации есть отношение объема налоговых отчислений, сборов и платежей, подлежащих переселению в федеральный бюджет, к плановой величине за один и тот же период времени.

3. Целесообразность принятия Федерального закона "О межбюджетных отношениях в части предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации финансовой помощи на финансирование отдельных целевых расходов".

Бюджетный кодекс Российской Федерации вводится в действие с 01 января 2000 года. Статья 136 Бюджетного кодекса предполагает введение специального Федерального закона о порядке представления и расчета субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации.

В Бюджетном кодексе прописана жесткая процедура исполнения бюджетов по расходам, исполняемая в пределах наличия бюджетных средств на единичном счете, однако предлагаемая в проекте закона процедура оставления части федеральных налоговых отчислений и сборов на территории субъекта Федерации для финансирования субвенций бюджетом субъектов Федерации и других целевых расходов, реализуемых на территории субъекта Федерации, в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств в Бюджетном кодексе отсутствует.

В связи с вышесказанным предлагаем разработать федеральный закон, регулирующий поступление материальной помощи, субвенций и федеральных средств на реализацию федеральных целевых программ в регионы Российской Федерации, утверждаемых ежегодно Федеральным законом о бюджете.

В проекте федерального закона предполагается, что ежемесячно часть объема налоговых отчислений, сборов и платежей, подлежащих перечислению в федеральный бюджет, налоговые и таможенные органы, органы внебюджетных фондов по субъекту Федерации направляют через Управление Федерального Казначейства по субъекту Федерации на финансирование субвенций и федеральных целевых программ, реализуемых на территории данного субъекта Федерации.

Реализация данного принципа значительно сократит встречные финансовые потоки, упростит контроль расходования средств, кроме того своевременность поступления средств, и исполнение Закона о бюджете Российской Федерации не будет зависеть от случайных факторов и сбоев в системе финансирования.

4. Экономическая эффективность.

При реализации предлагаемого механизма повышается межбюджетная дисциплина, более полное исполнение закона о бюджете даст положительный импульс в развитии регионов и страны в целом:

с принятием данного механизма реализуется принцип заинтересованности в расширении доходной базы государства, т.к. исполнение доходной и расходной части бюджета переносится в регион, что исключит каналы утечки (перетекания) средств, предназначенных для субъектов Федерации на другие нужды;

повышение заинтересованности субъектов Федерации в реализации предложенного механизма финансирования предполагает увеличение сбора федеральных налогов в регионе.

5. Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утративших силу, приостановлению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона.

В связи с тем, что данный закон разработан в соответствии с Бюджетным кодексом, то принятие данного закона не отменяет и не требует разработки каких-либо других, которые предусмотрены процедурой введения с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса.

Однако необходимо отметить, что при разработке Правительством ежегодного постановления об исполнении закона о бюджете на текущий год, целесообразно включение пункта, обязывающего федеральные ведомства (выполняющие обязанности распорядителей бюджетных средств) доводить лимиты бюджетных обязательств, которые реализуются на территории субъектов Федерации, в Управление Федерального Казначейства по субъекту Федерации и в администрацию субъекта Федерации.

В связи с введением Бюджетного кодекса необходимо принятие областного закона (постановления администрации) о расчете лимитов бюджетных обязательств и представления их главному распорядителю бюджетных средств.

Председатель Собрания

А.А.Козерадский