Пояснительная записка к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций" (не действует)

Пояснительная записка о проектах федеральных законов
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)";
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О банках
и банковской деятельности";
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Счетной
палате Российской Федерации";
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций";
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"О реструктуризации кредитных организаций";
"О внесении дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской
Федерации"

Предлагаемые проекты изменений и дополнений в указанные федеральные законы представляют собой подлежащие рассмотрению в едином пакете законопроекты, направленные на определенное изменение статуса, полномочий и функций Центрального банка Российской Федерации (Банка России).

Необходимость реформы Банка России вызвана очевидными недостатками правового регулирования Банка России, которое действует на сегодняшний день.

В настоящее время статус, полномочия и ответственность Банка России объективно противоречат сложившимся в стране экономическим и политическим условиям. В силу этого законодательные акты, являющиеся правовой основой его деятельности, стали серьезным препятствием для осуществления экономической политики, способной вывести страну из экономического кризиса, восстановить инвестиционный потенциал реального сектора экономики, оздоровить банковскую систему страны.

Необходимо отметить, что содержанием указанных законопроектов является приведение правовых норм, регулирующих его статус и компетенцию, в соответствие с основополагающими законодательными актами - Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, другими федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В настоящее время Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами установлены некоторые функции Банка России, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации. В частности, наделение органа, осуществляющего кредитно-денежную политику, функциями банковского надзора является необоснованным по следующим основаниям:

интересы Банка России как государственного органа, осуществляющего регулирование банковской системы и системы расчетов, могут входить в противоречие с его интересами как органа, отвечающего за поддержание и защиту национальной валюты;

Банк России является участником тех же отношений, которые он регулирует, тем самым получая преимущество и становясь как бы над всеми остальными участниками этих отношений.

С одной стороны, Банк России является по отношению к кредитным организациям регулирующим органом, который осуществляет лицензирование деятельности этих организаций, контроль за их деятельностью, устанавливает обязательные для нормативы и правила осуществления деятельности. С другой стороны, Банк России самостоятельно осуществляет деятельность кредитной организации, что выражается, в частности, в предоставлении иным кредитным организациям кредитов, осуществлении операций купли-продажи государственных ценных бумаг, осуществление валютных операций.

В этой связи необходимо исключить саму возможность возникновения упомянутых конфликтов интересов и принять все меры по законодательному ограничению функций Банка России исключительно проведением денежно-кредитной политики, предоставив ему для этого все необходимые полномочия.

Предлагаемые изменения и дополнения в федеральные законы, регулирующие правовое положение и устанавливающие компетенцию Банка России, предусматривают осуществление следующих основных мероприятий:

приведение статуса Банка России в соответствие с законодательством Российской Федерации;

придание статуса федерального закона представляемым ежегодно Банком России основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики;

изменение порядка перечисления в федеральный бюджет балансовой прибыли Банка России;

исключение из полномочий Банка России функций по регулированию банковской системы;

наделение Банка России дополнительными полномочиями, необходимыми для осуществления его конституционной функции по осуществлению кредитно-денежной политики;

передача части полномочий по регулированию банковской системы и системы расчетов федеральному органу исполнительной власти по банковскому регулированию и надзору;

предоставление Счетной палате Российской Федерации полномочий по проведению аудита Банка России.

Таким образом, за Банком России останутся в полном объеме все полномочия, необходимые для осуществления денежно-кредитной политики.

Законопроект предусматривает установление статуса Банка России, как главного федерального Банка Российской Федерации в организационно-правовой форме федерального государственного учреждения, имущество которого является федеральной собственностью и находится в оперативном управлении Банка России. Служащие Банка России становятся государственными служащими.

Законопроект предусматривает, что проект федерального закона "Об утверждении основных направлений единой единой денежно-кредитной политики", разрабатываемый Банком России, будет ежегодно вносится Правительством Российской Федерации в Государственную Думу. Указанная правовая норма позволит повысить качество разработки указанного важнейшего экономического документа, обеспечить согласованную работу над ним Банка России, Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации.

При этом в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливается, что при осуществлении своих функций в рамках реализации денежно-кредитной политики и в пределах полномочий, предусмотренных законом, Банк России независим, то есть не обязан подчиняться каким-либо указаниям органов государственной власти и местного самоуправления, относящимся к содержанию, формам и методам реализации указанных функций Банка России. Утверждение основных направлений единой единой денежно-кредитной политики федеральным законом не ущемляет независимость Центрального Банка.

Законопроект предусматривает перечисление в федеральный бюджет всей фактически полученной балансовой прибыли Центрального Банка, за исключением сумм, направляемых в резервы и фонды Центрального Банка.

В целях усиления контроля Федерального Собрания за финансовыми операциями и отчетностью Банка России в законопроект включено положение, предусматривающее, что Счетная палата Российской Федерации вправе по поручению Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводить системный аудит финансовой отчетности Банка России, а также осуществлять периодический операционный аудит (аудит эффективности) Банка России. Введение указанной нормы не отменяет ежегодный аудит Банка России, проводимый аудиторской организацией. Соответствующее изменение требуется внести также в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации".

Законопроектами также предусматривается, что Банк России:

совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение;

осуществляет хранение средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральными законами, а также проводит операции с указанными средствами и средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

осуществляет в соответствии с федеральными законами операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами Российской Федерации;

устанавливает совместно с федеральным органом по банковскому регулированию и надзору правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации и правила проведения операций с иностранной валютой;

организует составление платежного баланса Российской Федерации, а также принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации;

проводит анализ и прогнозирование состояния денежно-кредитных и валютно-финансовых отношений по Российской Федерации в целом и регионам;

осуществляет операции по покупке и продаже иностранной валюты;

осуществляет межбанковские расчеты через свои учреждения;

осуществляет отдельные функции государственного регулирования банковской деятельности;

является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования;

устанавливает совместно с федеральным органом по банковскому регулированию и надзору правила, формы, сроки и стандарты осуществления расчетов в Российской Федерации;

определяет порядок осуществления расчетов с иностранными государствами;

осуществляет валютное регулирование;

осуществляет валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Функции по регулированию банковской системы и системы расчетов предлагается возложить на федеральный орган по банковскому регулированию и надзору, являющийся федеральным органом исполнительной власти. Это предложение совершенно логично с точки зрения организации государственной власти, так как наделение функцией регулирования определенного вида хозяйственной деятельности некоего особого государственного органа, не являющегося органом государственной исполнительной власти, противоречит принципу разделения властей, закрепленного Конституцией. Следует отметить, что регулирование иных видов хозяйственной деятельности (в том числе иных финансовых институтов - страховых организаций, инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, брокеров, дилеров) осуществляется органами исполнительной власти. Введение аналогичного механизма государственного регулирования деятельности кредитных организаций устранит существующую в настоящее время несогласованность государственного регулирования финансовых институтов.

Основными функциями федерального органа по банковскому регулированию и надзору должны стать:

издание нормативных актов, регулирующих деятельность кредитных организаций;

осуществление регистрации кредитных организаций, лицензирование кредитных организаций и организаций, занимающихся их аудитом, а также клиринговых организаций;

устанавливает совместно с Банком России правила, формы, сроки и стандарты осуществления расчетов в Российской Федерации;

устанавливает совместно с Банком России обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности;

надзор за деятельностью кредитных организаций, осуществление их проверок, применение санкций в отношении кредитных организаций за нарушение законодательства Российской Федерации, несоблюдение обязательных нормативов, установленных Банком России, и иные нарушения.

Соответствующие изменения, предусматривающие полномочия федерального органа по банковскому регулированию и надзору по регулированию кредитных организаций, предлагаются в Федеральные законы "О банках и банковской деятельности", "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", "О реструктуризации кредитных организаций".

Законопроект "О внесении дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" возлагает на органы прокуратуры надзор за соблюдением Банком России Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Принятие указанных законопроектов позволит:

повысить эффективность деятельности Банка России как государственного органа, реализующего денежно-кредитную политику;

исключить возможность возникновения конфликтов интересов, наносящих ущерб российской экономике;

поставить Банк России под более строгий контроль, в первую очередь, Государственной Думы;

стабилизировать функционирование банковской системы и системы расчетов и предотвратить злоупотребления и коррупцию в государственных регулирующих органах;

осуществлять регулирование банковской системы и системы расчетов под жестким контролем со стороны государства.

Финансово-экономическое обоснование по проектам федеральных законов
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)";
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О банках
и банковской деятельности";
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Счетной
палате Российской Федерации";
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций";
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"О реструктуризации кредитных организаций";
"О внесении дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской
Федерации"

Вступление в силу указанных федеральных законов не потребует введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства и иных расходов средств федерального бюджета.

В связи с тем, что законопроекты предусматривают передачу функций банковского надзора от Банка России к федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному Правительством Российской Федерации, необходимое перераспределение средств между государственными органами может быть проведено без внесения поправок в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год".

Более того, законопроект предполагает увеличение доходной части бюджета за счет увеличения доли балансовой прибыли Банка России, подлежащей перечислению в федеральный бюджет.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию
утратившими силу, приостановленную, изменению, дополнению
или принятию в связи с принятием федеральных законов
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)";
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О банках
и банковской деятельности";
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Счетной
палате Российской Федерации";
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций";
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"О реструктуризации кредитных организаций";
"О внесении дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской
Федерации"

Введение в действие указанных проектов федеральных законов не потребует внесения изменений и дополнений в какие-либо иные законодательные акты.