Пояснительная записка к проекту федерального закона N 90032180-3 "Об охране окружающей среды" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"

Досье на проект федерального закона

1. Обоснование необходимости принятия закона

Необходимость подготовки проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (далее проект) связана с тем, что со времени принятия в 1991 году Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (далее действующий Закон) в государственном устройстве России произошли существенные изменения, повлиявшие на все сферы общественной жизни. Принят Основной закон Российской Федерации, в соответствии с которым прекратили свое существование целый ряд общественно-политических институтов, таких как Съезд народных депутатов Российской Федерации. Верховный Совет Российской Федерации, местные Советы народных депутатов; значительно расширились функции Правительства России и федеральных органов государственной власти в целом.

Принят целый блок законов, составляющих законодательную основу жизни общества (первая и вторая части Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об общественных объединениях" и т.д.), а также базу природоохранительного законодательства (федеральные законы "О недрах", "Об особо охраняемых природных территориях", "Об экологической экспертизе", Водный и Лесной кодексы Российской Федерации и т.д.).

Значительные изменения произошли и в области охраны окружающей природной среды, где на первое место выдвигается необходимость создания эффективной системы охраны природы, способной должным образом обеспечивать вхождение России в этап устойчивого развития и создание современной законодательной базы природоохранной деятельности, отвечающей стоящим перед ней задачам.

В этой связи действующий Закон не может оставаться неизменным и должен представлять собой основополагающий законодательный акт в области охраны природы, отвечающей не только современным, но и перспективным задачам охраны окружающей среды, содержащей основные принципы природоохранной деятельности и регламентирующий базовые правоотношения в природоохранной сфере.

2. Цели и задачи принятия проекта

Принятие проекта осуществляется в целях создания современной основы дальнейшего развития законодательной базы для реализации государственной стратегии Российской Федерации в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечения устойчивого развития, а также направлен на создание скоординированной и консолидированной системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих согласованную деятельность в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.

3. Общая характеристика и основные положения проекта.

В основу подготовки настоящего проекта заложен принцип законодательной преемственности. При этом максимально учитывались те положения действующего Закона, действенность которых подтвердилась практикой природоохранной деятельности.

Проект новой редакции действующего Закона состоит из 13 разделов и 89 статей.

В главе 1 проекта федерального закона определены основные принципы охраны окружающей природной среды и объекты подлежащие охране. Установлено, что особой охране подлежат особо охраняемые природные территории, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений, животных и места их обитания. Новая статья "Основные понятия" позволит более эффективно применять установленные в законопроекте нормы на практике. В этой же главе регламентируются вопросы организации государственного управления, полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" в ст.7 определены полномочия органов местного самоуправления.

В ст.8 установлены органы государственной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей природной среды. В статье 9 "Федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды" прописаны полномочия данного органа, которые приведены в соответствие с уже сложившейся ситуацией в данном вопросе и закрепленной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.99 г. N 838 "О внесении изменений и дополнений в Положение о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды". Основными функциями являются:

межотраслевая координация и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, сохранение биологического разнообразия, выполнение государственного контроля, государственной экспертизы и управления государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми природными территориями. Кроме того, на федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, возлагается ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды в Российской Федерации.

Глава 2 настоящего проекта "Права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей природной среды" переработана с учетом положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов "Об общественных объединениях" и "О некоммерческих организациях". В указанной главе проекта получили закрепление права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей природной среды, а также определены государственные гарантии этих прав. Название главы приведено в соответствие с ее содержанием.

Глава 3 проекта "Экономический механизм охраны окружающей природной среды" сохранила прежнее название и структуру. Вместе с тем, ее содержание претерпело некоторые изменения и приведено в соответствие с действующим законодательством.

В статье 22 "Платность природопользования" - регулирование вопросов платы за пользование природными ресурсами и плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и другие виды вредного воздействия на нее определяются отдельными пунктами этой статьи. Конкретизированы понятия субъекты и объекты платы за загрязнения окружающей природной среды.

В целях обеспечения субъектами хозяйственной деятельности нормативов выбросов и сбросов в окружающую природную среду, снижения их объемов, предусмотрено установление сроков действия ставок платы за временно согласованные вредные воздействия на окружающую природную среду, порядок и условия взимания которых, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Данная норма будет способствовать реализации механизма экономического стимулирования хозяйствующих субъектов обеспечивать производства экологически чистыми технологиями, очистными сооружениями, а также выполнение мероприятий по охране окружающей природной среды. Кроме того, при осуществлении эффективных мер по охране окружающей природной среды, а также формированию рынка работ и услуг природоохранного назначения предусматривается возможность применения механизма налоговых льгот, который необходимо установить в налоговом законодательстве.

В соответствии с бюджетным законодательством и с целью совершенствования контроля за расходованием средств экологических фондов вводится единый порядок их формирования. С этой целью предусматривается единая система целевых бюджетных экологических фондов, объединяющая целевой бюджетный федеральный экологический фонд, целевые бюджетные экологические фонды субъектов Российской Федерации и экологические фонды, предназначенные для реализации природоохранных мероприятий и программ местного значения органами местного самоуправления. Данная система целевых экологических фондов действует на единых принципах организации, управления, планирования и контроля. Порядок организации и деятельности экологических фондов всех уровней определяется законодательством Российской Федерации.

В законопроекте определены содержание понятия "природоохранная деятельность" и конкретизированы виды этой деятельности, которые могут финансироваться за счет средств экологических фондов.

Изменена по структуре и содержанию статья 18 действующего Закона "Договор и лицензия на комплексное природопользование". Во-первых, уточнено понятие "комплексное природопользование". Необходимость подобного уточнения основывается на неоднозначности понимания и вследствие этого сложности применения данного понятия. Название статьи 18 проекта изложено в редакции "Лицензия на комплексное природопользование". Кроме того, в отличии от действующего Закона предлагаемая статья содержит определение комплексной лицензии, ее конкретную адресность, указание на государственный орган, выдающий такие лицензии, а также устанавливает содержание и порядок их выдачи. Во-вторых, понятие "договор" и "комплексная лицензия", используемые в статье 18 действующего Закона, разделены в проекте и представляют собой две самостоятельные статьи - "Договор на комплексное природопользование" и "Лицензия на комплексное природопользование". Необходимость внесения определенности в эти вопросы вызвана тем, что названные понятия представляют собой самостоятельные институты, имеющие различное правовое регулирование. При этом содержание статьи 19 проекта раскрывает договор, как документ гражданско-правового характера, а статья 18 проекта рассматривает лицензию на комплексное природопользование в качестве инструмента государственного регулирования отношений по использованию природных ресурсов. Вместе с тем, несмотря на различие содержания названных статей, в них заложен механизм взаимодействия, проявляющийся в статусе лицензии, как основного условия заключения договора и механизма контроля за сохранением окружающей природной среды, а также реальной возможности обеспечения законности гражданско-правовых сделок в области природопользования.

Введена статья, конкретизирующая перечень видов деятельности в области охраны окружающей природной среды, подлежащих лицензированию, а также общий порядок лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей природной среды.

Глава 4 проекта "Нормирование в области охраны окружающей природной среды", сохраняя содержание статей соответствующего раздела действующего Закона, дополнена рядом новых положений. В законопроекте более системно изложены положения, касающиеся нормирования в области охраны окружающей природной среды, в том числе касающиеся взаимосвязей между нормативами качества окружающей природной среды, нормативами предельно допустимых нагрузок на нее и, с другой стороны, предельно допустимыми уровнями воздействия на окружающую природную среду. Введены положения, расширяющее права субъектов Российской Федерации по региональному нормированию предельно допустимых концентраций вредных веществ.

Введена новая глава 5 "Оценка воздействия на окружающую природную среду", которая в настоящее время проводится, но не имеет соответствующего нормативного обеспечения. Однако является обязательной мерой перед принятием решения о намечаемой хозяйственной и иной деятельностью, способной оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду.

Глава 6 законопроекта - "Экологическая экспертиза" отличается по структуре и содержанию от раздела 5 действующего Закона "Государственная экологическая экспертиза". Эта глава состоит из одной статьи 38, содержащей общее понятие экологической экспертизы, определяющей государственный орган осуществляющий проведение государственной экологической экспертизы. Кроме того, в данном разделе законопроекта закреплены основные принципы экологической экспертизы - обязательности ее проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности. Закреплена также норма юридической обязательности общественной экологической экспертизы при ее утверждении федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды. Дана отсылочная норма на регулирование вопроса об экологической экспертизе законодательством Российской Федерации об экологической экспертизе. Столь существенная переработка данного раздела связана с принятием Федерального закона "Об экологической экспертизе" и необходимостью устранения дублирования его положений в законопроекте.

Глава проекта "Разрешения на хозяйственную и иную деятельность" представляет собой объединение разделов 6 "Экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов" и 7 - "Экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений иных объектов и выполнении иной деятельности" действующего Закона. При этом их содержание практически полностью сохранено. Целесообразность подобного объединения основана на том, что раздел 7 действующего Закона в большей части регламентирует положения, являющиеся предметом раздела 6 действующего Закона. Статья 59 данной главы законопроекта предусматривает меры воздействия за нарушение природоохранных требований, предусмотренных в главе 7 законопроекта.

Название раздела 8 "Чрезвычайные экологические ситуации" действующего Закона изменено на "Зоны экологического неблагополучия". Это связано с необходимостью определения правового статуса данных зон. Порядок объявления и правового регулирования режима зон экологического неблагополучия, а также установление мер по защите населения и реабилитации территорий указанных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Раздел 9 действующего Закона "Особо охраняемые природные территории" в редакции главы 8 проекта, изменил свое название на "Особо охраняемые природные территории и объекты", изменено и само содержание названного раздела действующего Закона. Подобный подход к содержанию данной главы проекта вызван тем, что в настоящее время принят Федеральный закон "Об особо охраняемых территориях" и дублирование его норм нецелесообразно.

Главы 12, 13, 14 действующего Закона, предусматривающие установление порядка решения споров в области охраны окружающей природной среды, ответственности за экологические правонарушения, возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, переработаны в проекте в плане исключения их них норм, которые урегулированы в настоящее время действующим законодательством. При этом положения об административной ответственности имеют статус норм прямого действия, что позволяет эффективно осуществлять деятельность по охране окружающей природной среды прежде всего территориальным органам специально уполномоченных государственных органов по охране природы.

Статья 92. раздела 15 действующего Закона "Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды" определяет принципы международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Однако эти принципы составляют предмет соответствующих международных договоров и соглашений Российской Федерации. Такое дублирование не может быть признано целесообразным. По этой причине указанная глава сокращена. В данную главу "Международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды" проекта включены отсылочные нормы, позволяющие использовать на практике все разнообразие международных договоров в сфере охраны окружающей природной среды.

В целом по тексту проекта изменена стилистическая редакция практически всех статей действующего Закона, не затронувшая при этом основной концепции, структуры действующего закона смыслового содержания статей.

Финансово-экономическое обоснование проекта

Принятие федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" не потребует дополнительных бюджетных ассигнований, будет способствовать совершенствованию экономического механизма природопользования, положительно скажется на состоянии федерального бюджета, его наполняемости за счет поступления ресурсных платежей и поможет изыскать дополнительные финансовые средства для решения природоохранных задач.

Приведение статуса экологических фондов в соответствие с действующим законодательством и создание единой системы этих фондов позволит повысить эффективность использования их средств.

Перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены,
изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие
проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений
в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"

Введение в действие федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" потребует приведения в соответствие с этим законом следующих нормативных правовых актов:

1. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г., N 167-ФЗ.

2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г., N 63-ФЗ.

3. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

4. Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г., N 96-ФЗ.

5. Федеральный закон "О государственной защите должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" от 20 апреля 1995 г., N 45-ФЗ.

6. Постановление Правительства Российской Федерации "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды" от 30 декабря 1998 г., N 1594.

7. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды" от 26 мая 1997 г., N 643 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 1999 г., N 838).

8. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" от 20 мая 1999 г., N 555.

9. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов" от 3 августа 1992 г., N 545.

10. Постановление Российской Федерации "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации" от 29 июня 1992 г., N 442.

Принятие Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" потребует также разработки и принятия следующих нормативных правовых актов:

1. Федерального закона "Об экологическом страховании".

2. Федерального закона "О территориях с неблагополучной экологической обстановкой".

3. Федерального закона "О системе экологических фондов в Российской Федерации".

4. Постановление Правительства Российской Федерации "О порядке лицензирования комплексного природопользования в области охраны окружающей природной среды".

Депутаты Государственной Думы:

Р.С.Бакиев

А.Н.Томов

В.В.Оленьев

А.Н.Косариков

А.Н.Грешневиков

В.А.Грачев

С.М.Ахметханов

М.Н.Гасанов

В.Д.Кадочников

Р.И.Нигматулин

С.П.Шашурин