Пояснительная записка к проекту федерального закона "О Национальном Сберегательном Банке России" (НСБР)" (не действует)

Пояснительная записка к проекту федерального закона
"О Национальном Сберегательном Банке России" (НСБР)

I.

Теоретически рост национальной экономической системы опирается на три внутренних источника средств: сбережений домашних хозяйств; прибыли корпораций: государственного бюджета.

Глобализация экономики, бурное развитие международного рынка капиталов, своеобразная "финансовая интернационализация" движения ссудных капиталов, кредита и инвестиций, вне всяких сомнений, делают для любой страны мира все более важным внешние источники роста, которыми необходимо разумно пользоваться, делая свой рынок вложений, с одной стороны - привлекательным, институциально адекватным стандартам международных финансовых отношений, а с другой стороны, защищенным и самодостаточным.

Констатируя важность и перспективность внешних источников экономического роста подчеркнем, что для России по существу ее экономики, национальных интересов и преимуществ в международном разделении труда и природных богатств в ближайшее время и обозримом будущем решающими и определяющими динамику роста будут внутренние источники, которые формируют более 95% инвестиционного поля.

Во многом инвестиционная привлекательность России определяется ее способностью осуществлять мобилизацию внутренних средств и их эффективную трансформацию в работающие факторы производства реального сектора экономики.

Качество национальной системы мобилизации средств имеет много составляющих. Укажем здесь только на одну из них. Развитая банковская система с 4-5 стратегическими банковскими образованиями, обеспечивающими стабильность, конкурентность и надежность всей банковской системы. Сегодня практически во всех цивилизованных странах мира с развитым кредитно-денежным хозяйство (а не просто с рыночным, тем более примитивно-рыночным) мы имеем дело с банковской пирамидой, где основанием является свобода многочисленных кредитных организаций, а на вершине - 4 - 5 гигантских банка, определяющих кредитно-денежную политику страны. Таков естественный ход событий, закономерности которого давно известны. Здесь можно идти на поводу событий и потратить 15 - 20 лет на стихийное движение и естественный отбор результата, который уже сегодня известен и желаем. Или можно уже сегодня вполне сознательно и вполне естественно волей государства преодолеть стихийность и создать 4 - 5 стратегических банка, на основе соответствующих правовых (законодательных) и экономических (имущественных) решений.

Полагаем оправданной схему которая включала бы в себя деятельность следующих стратегических банковских образований: Банк России; Национальный Сберегательный Банк России; Национальный инвестиционный Банк России; Национальный экспортно-импортный Банк России; Национальный торговый Банк России; Национальный Аграрный Банк России.

Обладая определенной специализацией и сосредоточив большую операций того или иного сектора рынка финансовых услуг эти банки оказали бы сильнейшее воздействие на структурную реформу всей банковской системы, далеко выходящего по своим последствиям за пределы усилий Агентства по реструктуризации кредитных организаций.

Нельзя не отметить, что наличие такой группы лидеров при соответствующей государственной стратегии развития банковской системы, быстро и неизбежно вернут ей доверие, а вместе с тем позитивное поведение собственников свободных денежных средств. Они преодолеют существующий ныне психологический комплекс недоверия и страха перед российскими кредитными организациями.

Недоверие к банковской системе имеет катастрофическое значение так как разрушает логику обмена веществ в экономическом организме.

Бегство денег от банков, неважно в какой форме это происходит или бегства за границу в чужие банки, или бегства в доллар, или бегства в золото (тезаврация), или в чулок - всегда оборачивается бегством экономики от дешевого кредита. Чем меньше денег несут в банки, тем уже денежное предложение. Чем уже предложение кредитных денег тем выше банковский процент по кредитам. Чем дороже деньги банковского кредита тем ниже инвестиционная активность, а значит и ниже темпы роста, а значит более вяло, замедленно и конвульсивно протекают фазы цикла оживления и подъема. Без стабильного, низкопроцентного банковского кредита нет устойчивого, высокопроцентного экономического роста. И низкий процент банковского кредита является обратным выражением высокого процента кредита доверия граждан к банковской системе.

Эти элементарные зависимости знают все и поэтому почти все решили, что в этом деле достаточно только дать свободу предпринимательству в сфере банковской деятельности. Однако, как показывает опыт реформ 90-х годов в России, это отнюдь не так и количество банков совсем не значит качества банковской системы.

Есть все основания утверждать, что одной из главных причин системных проблем российских экономических реформ 90-х годов явились непродуманные, недальновидные во многом просто примитивные институциональные преобразования банковской системы страны. В результате этих преобразований сложилось сообщество кредитных организаций за немногим исключением, соориентированных на ведение спекулятивных, ростовщических операций и не способных к системному обслуживанию кредитных потребностей реального сектора экономики.

Разумная регулирующая интервенция государства в построение банковской системы страны, отвечающей потребностям и вызовам времени настоятельна и необходима и начинать следует с реконструкции сберегательного дела. Вопрос о доверии и недоверии к банковской системе есть прежде всего вопрос о доверии или недоверии к сберегательным банкам и начинать "ремонтно-восстановительные" работы по возвращению доверия вкладчиков необходимо именно с них.

II.

Для понимания характера и форм внесения изменений в политику и практику сбережений следует помнить об одной особенности психологического комплекса недоверия граждан к сберегательному делу. Комплекса, к сожалению, все более приобретающего устойчивые характеристики обшей постреформенной культуры поведения, что и позволяет ставить вопрос о кризисе доверия к системе сбережений.

Эта особенность заключается в недоверии граждан к позиции и роли государства в защите сбережений и в целом - недоверие к сберегательной политике государства. В сущности новое буржуазное государство не только объявило и осуществило в 1992 году исторический "дефолт" сбережениям граждан советского периода в объеме около 340 млрд. рублей СССР (в т.ч. в Сбербанке РСФСР на 20.06.1991 г. - 315 млрд. рублей СССР; в организациях госстраха на 01.01.1992 г. - 24,0 млрд. рублей СССР; в ценных бумагах СССР на 01.01.92 г. - 0,34 млрд. рублей СССР), но на практике в соответствии с концепцией радикального неолиберализма заняло позицию "невмешательства" и дерегулирования в сфере кредитно-денежных, банковских отношений, что во многом и стало причиной финансовых потрясений 90-х годов.

В этом смысле сбережения буржуазного периода не чувствуют себя защищенными лучше сбережений советского периода. Именно поэтому бегство капиталов надо рассматриваться не иначе как бегство от государства, которое не в состояние защитить ни ценности сбережений, ни их возврата вкладчику.

Большинство исследований посвященных финансовым кризисам 80-х и 90-х годов единодушны в том, что главной их причиной является - дефицит регулирования как на национальном уровне так и международном.

Так Дж.Смолаут пишет - "Банковские кризисы, вызванные недостатками финансового регулирования ... потрясают финансовый мир ... В некоторых странах Латинской Америки на ликвидацию последствий финансовых кризисов пришлось затратить около 20% ВВП ... Опасность потрясений на формирующихся финансовых рынках сохраниться и в ближайшем будущем... Тем более, что и в развитых странах системы банковского регулирования оказались несвободными от недостатков ..." (Смолаут Дж. Как остановить банковские кризисы на формирующихся финансовых рынках. Банковское дело: зарубежный опыт. N 2, 1998.).

Можно спорить о формах и методах регулирования, можно по разному относиться к рекомендациям Базельского комитета по вопросам банковского регулирования и рецептам МВФ, но сегодня уже не может быть сомнений в том, что социальное государство вопросы обеспечения надежности системы банковских сбережений и защиты прав вкладчиков рассматривает как ключевые, приоритетные направления свой экономической и социальной политики. Рассматривает как вопросы повестки большой национальной и международной политики, ибо для простого человека, для представителя среднего класса нет большего личного и общественного потрясения, чем потрясение, вызываемого потерей трудовых сбережений. Это потеря отложенных на будущее и для будущего средств, энергии жизни, ожиданий лучшего.

Как же государство может стоять в стороне и не вмешиваться в эти отношения? Зачем тогда вообще необходимо государство? Может быть для того, чтобы защитить от внешнего насилия и грабежа. Но чем грабеж внутренний лучше грабежа внешнего?

Преодоление кризиса недоверия граждан к кредитным организациям невозможно без преодоления недоверия граждан к занимаемой государством позиции по защите вкладов и прав вкладчиков. И здесь первый шаг за государством. Государство должно первым заявить об изменении своей позиции. Оно первым должно четко и ясно заявить о своей готовности принять и осуществить весь необходимый комплекс правовых, институциональных, экономических и административных мер по созданию современной системы защиты сбережений с государственными гарантиями не вызывающими сомнений у граждан страны.

Государство должно со всей ясностью продемонстрировать свою заинтересованность и свою ответственность в создании системы сбережений вкладов, отвечающей прежде всего интересам вкладчиков и только таким образом можно будет преодолеть существующий кризис недоверия граждан к сберегательному делу. И только на этом пути общество способно найти решение по сберегательной мобилизации 50 - 60 млрд. долларов наличных средств населения, со семи вытекающими экономическими последствиями.

III.

Целью проекта закона "О Национальном Сберегательном Банке России" (НСБР) является:

- дать правовые основы деятельности специализированной кредитной организации на рынке сберегательных услуг ныне действующей в организационно-правовой форме Сберегательного Банка;

- определить статус кредитной организации как Национальный Сберегательный Банк России;

- установить характер обязательств государства по гарантированию сохранности и возвратности вкладов;

- определить характер взаимоотношений НСБР с Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации;

- определить особенности обращения акций НСБР и имущественных отношений;

- установить особенности организации и управления НСБР как акционерного общества, принципы организации заработной платы и распределения дохода.

В соответствии с заявленными выше целями была и построена структура и содержание закона, которые выглядят следующим образом:

Преамбула:

Глава I. Общие положения

Ст.1. Сфера действия настоящего ФЗ

Ст.2. Организационно-правовой статус НСБР

Ст.3. Цели создания и деятельности НСБР

Ст.4. Ответственность государства по обязательствам НСБР

Ст.5. Основные понятия, используемые в настоящем законе

Ст.6. Правовое регулирование деятельности НСБР

Ст.7. Функции НСБР

Ст.8. Подотчетность НСБР Федеральному Собранию России

Ст.9. Независимость НСБР

Глава II. Капитал НСБР

Ст.10. Величина и состав капитала НСБР

Ст.11. Ведение реестра держателей акций и особенности обращения акций НСБР

Глава III. Органы управления НСБР

Ст.12. Высший орган управления НСБР

Ст.13. Основные полномочия Собрания акционеров НСБР

Ст.14. Президент ОАО НСБР

Ст.15. Вице-президент НСБР

Ст.16. Совет директоров НСБР

Ст.17. Ограничения для членов Совета директоров

Ст.18. Основные полномочия Наблюдательного Совета и его Председателя

Глава IV. Взаимоотношения НСБР с федеральными исполнительными органами власти, исполнительными органами власти субъекта Федерации, Банком России и общественными организациями вкладчиков

Ст.19. Отношения НСБР с Правительством России

Ст.20. Особые обязанности Правительства России по отношению к НСБР

Ст.21. Отношения НСБР с органами власти субъектов Федерации

Ст.22. Отношения НСБР с Банком России

Ст.23. Отношения НСБР с общественными организациями

Ст.24. Функции Национального Сберегательного Совета

Глава V. Операции НСБР

Ст.25. Операционное поле НСБР

Ст.26. Принципы депозитной политики НСБР

Ст.27. Специальные меры защиты ценности вкладов в НСБР

Ст.28. Гарантийные расписки НСБР

Ст.29. Принципы кредитной политики НСБР

Ст.30. Особенности структуры кредитного портфеля НСБР

Ст.31. Особенности операций НСБР с ценными бумагами

Ст.32. Операции НСБР с драгоценными металлами и иностранной валютной

Ст.33. Обеспечение кредитных операций НСБР

Ст.34. Обслуживание НСБР банковских операций представительных и исполнительных органов государственной власти

Ст.35. Операции с недвижимостью

Ст.36. Производственная и торговая деятельности НСБР

Ст.37. Международная деятельность

Глава VI. Организация НСБР

Ст.38. Централизованная система управления НСБР

Ст.39. Территориальные учреждения НСБР

Ст.40. Структура территориальных учреждений НСБР

Ст.41. Безопасность и система инкассации НСБР

Глава VII. Персонал, принципы организации заработной платы и социальное обеспечение в НСБР

Ст.42. Принципы организации заработной платы в НСБР

Ст.43. Пенсионный фонд НСБР

Ст.44. Страховая компания НСБР

Ст.45. Особые требования к персоналу НСБР

Глава VIII. Особенности выплаты дивидендов акционерам НСБР

Ст.46. Виды акций НСБР

Ст.47. Максимальный уровень дивидендов

Глава IX. Аудит НСБР

Ст.48. Аудит НСБР

Глава X. Заключительные положения

Ст.49. Ликвидация и реорганизация НСБР

Ст.50. Банкротство НСБР

Ст.51. Вступление в действие закона

IV.

Концепция проекта закона заключается в следующих основных моментах.

1. Ныне действующая кредитная организация - Сберегательный Банк Российской Федерации - в соответствии с требованиями настоящего закона преобразуется в Национальный Сберегательный Банк России. Изменяется величина уставного капитала, устанавливается порядок его последующих изменений, ограничения по обращению акций.

2. Национальный характер статуса банка вытекает из структуры собственности уставного капитала, в котором 51% акций закрепляется в государственной собственности и передается в управление трастовой компании; из подотчетности деятельности банка Федеральному Собранию России; из масштабов сберегательной деятельности и роли как основной денежно-проводящей системы бюджетных средств: наконец, из масштабов кредитования потребительского и инвестиционного спроса.

3. Главной целью деятельности банка, как национальной кредитной организации, закон устанавливает сохранение ценности сбережений по вкладам в НСБР и гарантированный их возврат вкладчикам.

Достижение цели обеспечивается: ответственностью государства по обязательствам НСБР; созданием Национального Гарантийного Фонда для НСБР, как специального имущественного комплекса страхующего возможные риски по вкладам в НСБР; обязательств государства по обеспечению клиентской базы и эффективных кредитных операций в реальном секторе экономики; наконец, схемой организации управления и заработной платы, в максимально возможной степени реализующих принципы транспарентности и демократичности.

4. Устойчивое развитие НСБР обеспечивается обязательствами Правительства перед НСБР и особыми отношениями с Банком России, что превращает НСБР в один из ведущих институтов денежных властей, участвующих в формировании основных направлений денежно-кредитной политики. Президент НСБР является по должности членов Федеральной Комиссии по денежно-кредитной политике.

5. Депозитная политика НСБР строится на стандартах вкладов (малый, средний, крупный и рентный) и дифференцированных мерах по их защите и возврату. Для крупных и рентных вкладов устанавливается возможность (свобода выбора) использования финансового инструмента Гарантийной расписки НСБР.

6. Правительство НСБР, Банк России ежегодно обращаются в Федеральное Собрание с Меморандумом "О сбережениях и процентной политике".

7. Смета расходов, организация заработной платы основных должностных лиц НСБР являются открытыми для общества и ограничены требованиями закона.

8. Дивиденды не могут превышать уровня депозитного процента по вкладу на срок один год.

Закон содержит и иные концептуальные моменты в частности: отношений НСБР с субъектами Федерации по поводу размещения социально значимых отделений, по структуре кредитного портфеля; по ограничениям обращения акций, ограничения для персонала НСБР и др.

Заключительная часть закона содержит положения по его вступлению в действие. Ключевая роль в этом закрепляется за Правительством Российской Федерации, которое должно в течение месяца после подписания Президентом закона, создать Комиссию по учреждению на базе ныне действующего Сберегательного Банка России Национального Сберегательного Банка России и сопутствующих институтов: Национального Гарантийного Фонда НСБР и унитарного предприятия для ведения Реестра держателей акций ОАО НСБР.

Закон "О Национальном Сберегательном Банке России" отнюдь не ограничивается задачей перевода деятельности ныне работающего Сберегательного Банка России, в котором доля государства (а точнее Банка России) составляет 51% пакета голосующих акций, на правовую базу специального, индивидуального Федерального закона, хотя и это чрезвычайно важная во всех отношениях задача.

Вопрос стоит шире и глубже. Вопрос стоит о правовой базе для развития институционного комплекса в сфере кредитно-денежных отношений, закладывающего новую культуру сберегательного дела, культуру в которой преодолевается ростовщическое отношение банка к вкладу; в которой представители домашних хозяйств, среднего класса, малого бизнеса преодолевают свой страх и свои опасения перед банком, будучи уверены в полной правовой защите и имущественных реальных гарантиях по возврату вкладов, которые обеспечиваются государством. В конечном счете, речь идет о культуре сберегательного дела в демократическом, правовом государстве, в котором естественные и благоприобретенные права человека и гражданина, прежде всего, значат право на защиту собственности, в том числе и сбережений от любых посягательств. Именно это и значит священное право собственности, которое должно защищать государство, открыто став на сторону человека и гражданина, а не право собственника банка, лишающего собственности (сбережений) гражданина. В этом и есть одно из отличий правового государства.

Финансовое обеспечение реализации проекта закона
"О Национальном Сберегательном Банке России"

1. В силу того, что Российское государство в лице Центрального Банка контролирует 51% акций (голосующих) "ОАО Сберегательный Банк России" оно вправе поставить вопрос о преобразовании организационно-правовой формы данной кредитной организации в соответствии с требованиями настоящего закона.

2. Преобразование организационно-правовой формы ОАО Сбербанк России не является по своему существу национализацией и потому не влечет никаких имущественных обязательств по компенсациям в случае национализации.

3. Увеличение уставного капитала НСБР до 3,5 миллиардов рублей с уровня ныне оплаченного капитала в 750 млн. рублей потребует изыскать дополнительно 1,4 миллиарда рублей.

По закону Уставной капитал должен быть оплачен государством не бюджетными средствами, а имуществом в виде ценных бумаг вполне определенных юридических лиц с акциями, закрепленных в Федеральной собственности.

Таким образом, у закона нет бюджетных расходов, а есть требования к изменению имущественных отношений в сфере закрепленных за государством акций.