Пояснительная записка к проекту федерального закона N 90031274-3 "Об основах регулирования отношений между краем, областью и автономным округом, входящим в их состав" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 90031274-3 "Об основах регулирования отношений между краем, областью и автономным округом, входящим в их состав"

Досье на проект федерального закона

Настоящий проект Федерального закона разработан в связи с отклонением 21 июля 1997 года Президентом Российской Федерации Федерального закона "Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами" и высказанной рекомендацией привести его в соответствие с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области от 14 июля 1997 г. N 12-П.

Концепция отклоненного Президентом Российской Федерации закона формировалась еще до принятия Конституционным Судом указанного Постановления и поэтому в ней отсутствовали многие важные положения статусов края, области, автономного округа, особенностей и условий вхождения автономного округа в состав края, области. В связи с этим предлагаемый законопроект имеет принципиальные концептуальные отличия от отклоненного Федерального закона.

Прежде всего, его наименование - "Об основах регулирования отношений между краем, областью и автономным округом, входящим в их состав" отражает положение части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, в которой устанавливается возможность законодательного и одновременно договорного регулирования отношений между краем, областью и автономным округом, входящим в их состав.

В законопроекте юридически строго устанавливается понятие "сложноустроенного субъекта Российской Федерации", которое относится к краю, области и входящего в их состав автономного округа (статья 1). Это позволяет избежать неоднозначности в толковании этого понятия, так как полностью основывается на определении, содержащимся в указанном Постановлении Конституционного Суда. В определении данного понятия четко указывается, что автономный округ, входящий в край, область является государственно-территориальным образованием, равноправным субъектом Российской Федерации и одновременно особой частью края, области, отличной от их административно-территориальных единиц, муниципальных образований.

Такое вхождение автономного округа в состав края, области определяет его особый статус и отношения с краем, областью (статья 2, 3).

В законопроекте зафиксировано, что автономный округ, имея все атрибуты, присущие равноправному субъекту Российской Федерации (собственная территория, население, органы государственной власти и так далее), одновременно, по факту вхождения в край, область обладает следующими свойствами: его территория и население входят в состав территории и населения края, области (статья 4, 5, 6).

Следует отметить, что указанные свойства не являются ущемляющими конституционно-правовой статус автономного округа, поскольку округ получает дополнительное право влиять на краевую, областную политику путем различных форм участия в формировании краевых, областных органов государственной власти. Кроме того, окружные органы государственной власти получают дополнительные возможности эффективно решать вопросы удовлетворения потребностей населения автономного округа, если они выходят за пределы территории округа, а также могут вносить свой вклад (средства окружного бюджета, материальные ресурсы и тому подобное) в обеспечение общих интересов края, области.

Учитывая указанную особенность автономного округа, входящего в состав края, области, в законопроекте предусмотрено обеспечение реализации прав граждан, проживающих на территории автономного округа, участвовать в выборах законодательного (представительного) органа края, области, избирать высшее должностное лицо края, области, а также осуществлять волеизъявление на основе краевого, областного референдума.

Исключительно важным для полной реализации указанных прав граждан, проживающих в автономном округе, являются следующие обстоятельства.

1. До объявления выборов органов законодательной власти и высшего должностного лица края, области, а также до проведения соответствующего референдума край, область и автономный округ должны обязательно согласовать порядок, условия и сроки проведения этих выборных мероприятий. Это связано с объективными факторами - экстремальными природно-климатическими условиями и особенностями хозяйственной деятельности в автономных округах, которые исключают возможность проведения избирательных мероприятий такого масштаба в отдельные периоды. Например, недопустимо проводить краевые, областные выборы или референдум при массовых длительных летних отпусках, а также при проведении сезонных работ в отраслях традиционного хозяйствования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, связанного с перегоном оленей, их забоем.

2. Полномочия органа законодательной власти и высшего должностного лица (губернатора) края, области, действие которых распространяется на территорию входящего в их состав автономного округа, не должны устанавливаться в одностороннем порядке этим органом и должностным лицом, то есть без согласования с автономным округом. При этом обязательным условием является то, что распространяемые полномочия не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и договору, заключенному между органами государственной власти края, области и автономного округа.

В противном случае решения краевого, областного законодательного органа и высшего должностного лица края, области, избранных всем населением края, области, включая население автономного округа, неизбежно вступят в правовые конфликты с решениями окружного органа законодательной власти и высшего должностного лица (губернатора) автономного округа, принятыми ими в пределах своих полномочий и в границах территории автономного округа. Возникновение такой ситуации приводит к тому, что на территории автономного округа возникает параллельная (дублирующая) власть в лице краевого, областного законодательного органа и высшего должностного лица края, области. При этом у избранного населением округа органов власти незаконно изъяты часть их конституционных полномочий.

В подтверждении сказанного следует привести пример, который свидетельствует о том, что отдельные областные органы власти способны в одностороннем порядке перераспределять полномочия, изымая их из компетенции автономного округа. Так, в статье 38 действующего Устава Тюменской области в одностороннем порядке устанавливается право губернатора области вносить законопроекты в окружные законодательные органы власти и содержится незаконное требование их рассмотрения в первоочередном порядке. При этом уставы Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецких автономных округов не включают в число субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в их законодательные органы губернатора области. В указанном Уставе Тюменской области имеется и ряд других положений, в которых содержатся признаки не конституционности и ущемления прав автономных округов, входящих в их состав. По этому поводу окружные органы государственной власти в 1996 году вынуждены были обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. До исключения из этого и других уставов края, области подобных положений трудно рассчитывать на сбалансированные отношения между краем, областью и автономным округом, входящим в их состав.

Чтобы избежать указанных правовых коллизий и вытекающих из них негативных последствий, в предложенном проекте Федерального закона устанавливается жесткое требование обязательного согласования с органами государственной власти автономного округа полномочий областного законодательного органа и высшего должностного лица края, области, которые они хотели бы распространить на территорию входящего в их состав автономного округа (статья 7).

Одним из ключевых моментов в законопроекте является понятие "общие интересы края, области, автономного округа". Данное понятие содержится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. N 12-П и конструктивно используется в течение ряда лет в практике регулирования и развития равноправных отношений между Тюменской областью, Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Сфера общих интересов края, области, автономного округа фиксируется в договоре между их органами государственной власти (статьи 7, 8).

В законопроекте предусмотрена возможность распространения отдельных полномочий высшего должностного лица и органа исполнительной власти края, области на территорию автономного округа по вопросам, отнесенным к сфере общих интересов края, области, автономного округа. Однако это распространение полномочий допускается только при условии согласования объема распространяемых полномочий и порядка их реализации с органами государственной власти автономного округа указанных полномочий. Законопроект не допускает ситуаций, когда полномочия высшего должностного лица и органа исполнительной власти края, области распространяются на территорию автономного округа без предварительного согласования устава и иных нормативных правовых актов края, области.

Особо следует отметить, что если органы государственной власти края, области прибегнут к краевому, областному закону для одностороннего распространения своей юрисдикции на территорию автономного округа без договора, заключенного между краем, областью и автономным округом, в котором фиксируется согласие этих субъектов Российской Федерации на распространение данных полномочий на территорию округа, то неизбежно возникнут правовые конфликты, которые могут привести к нарушению одной из основ конституционного строя - незаконной ликвидации или ограничениям окружных органов государственной власти. В этом случае, как требует Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. N 12-П, федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа.

Наряду с возможностью распространения полномочий органов государственной власти края, области на территорию автономного округа, в проекте Федерального закона предусмотрена также возможность взаимной передачи полномочий между высшими должностными лицами края, области, автономного округа на добровольной основе, по договору либо в форме принятия идентичных законов края, области, автономного округа (статья 9).

Это положение подчеркивает то, что в определенных случаях при реализации общих интересов края, области, автономного округа может оказаться выгодным сосредоточить управление по линии исполнительной власти непосредственно в автономном округе, а не в краевом, областном центре.

Перечень
федеральных нормативных правовых актов, подлежащих признанию
утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению
или принятию в связи с принятием Федерального закона
"Об основах регулирования отношений между краем, областью
и автономным округом, входящим в их состав"

В связи с принятием данного Федерального закона внесение изменений в действующее законодательство не требуется.

Финансовых затрат в связи с принятием данного Федерального закона не требуется.

Справка
о состоянии законодательства в данной сфере
правового регулирования

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.

2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" от 14 июля 1997 г. N 12-П.