Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О порядке формирования
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"
Предлагаемый законопроект представляет собой вариант порядка формирования Совета Федерации, не требующий внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации.
При разработке данного законопроекта его авторы попытались решить три задачи:
1) найти такой вариант формирования Совета Федерации, который бы соответствовал Конституции Российской Федерации;
2) обеспечить зависимость члена Совета Федерации от региона и независимость от федеральной власти;
3) определить статус члена Совета Федерации как представителя субъекта Российской Федерации таким образом, чтобы он, выражая интересы региональной властной элиты на федеральной уровне, не утрачивал бы при этом связь с гражданами (электоратом) субъекта Российской Федерации.
Можно сказать, что в основе предлагаемого законопроекта заложена идея о месте и роли члена Совета Федерации как посредника между федеральной властью, региональной властью и гражданами. Поэтому схематично технологию формирования Совета Федерации можно изобразить следующим образом:
Президент Российской Федерации
|
/------------------\ |
|Назначение выборов|</
|в Совет Федерации |
\------------------/
|
v
/------------------------\ /------------------------------\
|Предложение о | |Самовыдвижение, избирательные |
|выдвижении кандидатов |<--------------|объединения, избиратели |
|в члены Совета Федерации| \------------------------------/
\------------------------/ |
| |
| /-------------------\ |
| |Сбор подписей | |
| |(не менее 1% | |
\------------>|от общего числа |<----------/
|избирателей округа)|
\-------------------/
/--------------------/
v
/-----------------------\ /----------------------\
|Регистрация предложения| |Окружная избирательная|
|о выдвижении кандидатов|<----------------------|комиссия |
\-----------------------/ \----------------------/
| /----------------------------------\
| |Сессия законодательного |
v |(представительного) органа |
/------------------------\ |государственной власти субъекта РФ|
|Выдвижение кандидатов |<---------------------------------------------/
|в члены Совета Федерации|<---------------------------------------------\
\------------------------/ |Исполнительный орган государственной|
| |власти субъекта РФ |
| \------------------------------------/
|
\------------------->----------\
|Выборы по|
/--------------------------------------------\
v v
/----------------------\ /-----------------------------\
|Округ N 1 | |Округ N 2 |
|по выборам члена | |по выборам Совета |
|Совета Федерации | |Федерации от исполнительного |
|от законодательного | |органа государственной власти|
|(представительного) | |субъекта РФ (не менее |
|органа государственной| |2-х кандидатов |
|власти субъекта РФ | | |
\----------------------/ \-----------------------------/
I Конституция РФ не исключает возможность формирования Совета Федерации путем выборов
Применительно к Совету Федерации Конституция РФ (ст.96) употребляет такой термин как "формирование". При этом Конституция РФ обходит молчанием вопрос о том, каким собственно должен быть сам способ формирования Совета Федерации. Правда, имеется точка зрения о том, что авторы Конституции РФ не случайно по отношению к Государственной Думе использовали понятие "выборы", а по отношению к Совету Федерации - "формирование", то есть "невыборы". Однако эти аргументы не имеют юридического значения.
"Формирование" не является сугубо юридическим понятием. Для уяснения смысла следует обращаться, скорее к филологическим, нежели юридическим, техникам.
В русском языке самостоятельного слова "формировать" нет. Оно производно от другого слова "форма" и употребляется чаще как синоним слова "развитие", "организация", "образование". "Формировать" не означает ни выбирать, ни "не выбирать". В буквальном толковании, предложенном В.Далем, "формировать - набирать, строить, составлять до полного состава". Стало быть, по себе понятие "формирование" не содержит ответа на вопрос, каков же способ этого формирования. Напротив, оно допускает разнообразие способов создания, образования, составления, в данном случае Совета Федерации, не исключая при этом и возможность такого способа как выборы.
Из смысла этого понятия с бесспорностью следует лишь одно, что формирование Совета Федерации может происходить не единовременно, не в один день и не всех членов Совета Федерации сразу.
II Важно обеспечить взаимосвязь власти субъекта РФ с членом Совета Федерации не столько в момент его избрания, сколько в процессе осуществления им полномочий
Конституция РФ (ст.95) прямо не указывает, каким образом законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта РФ осуществляют представительство в Совете Федерации: через избрание, назначение или выдвижение. Не отвечает Конституция РФ и на вопрос о том, должны ли быть эти представители из числа депутатов законодательного (представительного) и членов исполнительного органов государственной власти или нет. Эти вопросы находят ответы в предложенном законопроекте.
Авторы законопроекта признают право выдвижения кандидатами в члены Совета Федерации и за представительным и за исполнительным органами государственной власти субъекта РФ (ст.6). В связи с чем на территории каждого субъекта РФ предлагается образование двух одномандатных округов по выборам членов Совета Федерации:
1 - от представительного органа государственной власти;
N 2 - от исполнительного органа государственной власти.
Однако авторы законопроекта не ограничились только этим. Поэтому включили в законопроект ряд норм, которые бы обеспечили, с одной стороны, влияние органов государственной власти на своих представителей в процессе осуществления ими полномочий в Совете Федерации, с другой - заинтересованность последних в таком представительстве. С этой целью в законопроект включены нормы о праве законодательного (представительного) органа государственной власти; определять срок их полномочий (ч.2 ст.3); продлевать полномочия члена Совета Федерации, если он был избран на срок менее 6 лет (ч.2 ст.3); о праве законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти определять результаты выборов в тех случаях, если кандидаты, которых они выдвигали, набрали равное количество голосов (ч.3 ст.32), о праве отзывать в случаях.
По мнению авторов законопроекта перечисленные полномочия органов государственной власти субъектов РФ есть необходимый минимум гарантий обеспечения представительства их интересов на федеральном уровне законодательной власти.
III Выдвижение кандидатов в члены Совета Федерации не должно быть произвольным
Закрепляя за органами государственной власти субъекта РФ право выдвижения кандидатов в члены Совета Федерации, авторы законопроекта учитывали два момента:
1) органы государственной власти должны иметь возможность "отсева" претендентов;
2) этот отсев не должен быть произвольным.
Поэтому в законопроект включены нормы, которые устанавливают исчерпывающий перечень требований к кандидатам в члены Совета Федерации (ст.5, 23); предоставляют органам государственной власти право отказывать гражданину в его выдвижении кандидатом (ч.1 и 2 ст.20); наделяют гражданина правом обжалования отказа в суд (ч.3 ст.20).
IV Совет Федерации может и должен стать высокопрофессиональным законодательным органом, работающим в интересах России и ее граждан
Авторы законопроекта исходили из принципа профессиональной основы деятельности Совета Федерации (ст.4). Законопроект содержит запрет на совмещение полномочий члена Совета Федерации с исполнением полномочий в государственных органах исполнительной и судебной власти.
Исходя из того, что региональный интерес - комплексный интерес, защита и представительство которого требуют высочайшего профессионализма и авторитетности члена Совета Федерации в регионе, авторы законопроекта ввели ряд норм, предусматривающих повышенные (по сравнению с депутатами Государственной Думы) требования к кандидатам: по возрасту, цензу оседлости (ст.5); необходимому количеству подписей избирателей для регистрации в качестве кандидата (ст.21).
Все это: и высочайший уровень требований к кандидатам в члены Совета Федерации, и признание (через выдвижение) органами государственной власти субъекта РФ, и признание (через сбор подписей и голосование "за") электоратом - создает возможности для формирования Совета Федерации из граждан, высокопрофессиональных, владеющих проблемами региона, пользующихся авторитетом как у населения, так и в среде местной властной элиты.
Такой Совет Федерации, профессионально представляющий и защищающий интересы регионов на федеральном законодательном уровне, России необходим и политически оправдан.
О финансово-экономическом обосновании к проекту
федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации
Поскольку в соответствии со статьей 11 законопроекта расходы на подготовку и проведение выборов членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации а также на обеспечение деятельности избирательных комиссий в течение срока их полномочий производятся за счет средств федерального бюджета в порядке, аналогичном порядку, установленному Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999 года N 121-ФЗ для финансирования подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы, финансово-экономическое обоснование Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999 года N 121-ФЗ в полном объеме применимо к рассматриваемому законопроекту.
В 1995 году в федеральном бюджете на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации было предусмотрено - 374,0 млн. деноминированных рублей, в том числе для избирательных комиссий 332,1 млн. рублей, для формирования избирательных фондов зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений и блоков, выплаты им денежной компенсации за неоплачиваемый отпуск и возмещения транспортных расходов - 41,9 млн. рублей. Фактические расходы на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, которые проводились по Федеральному закону от 1995 года, составили 312,7 млн. деноминированных рублей, при этом избирательными комиссиями было израсходовано 305,9 млн. рублей.
В 1999 году в федеральном бюджете на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предусмотрено 1365,0 млн. рублей, в том числе для избирательных комиссий - 1244,3 млн. рублей.
В общих расходах избирательных комиссий на подготовку и проведение выборов затраты на оплату труда членам избирательных комиссий всех уровней и привлекаемым к работе комиссий лицам, в том числе на проверку подписных листов предусмотрены в сумме 685,8 млн. рублей. Затраты на оплату труда определены с учетом предполагаемого изменения в 1999 году минимального размера оплаты труда. Затраты на печатную продукцию, составляющие 294,4 млн. рублей, определены исходя из увеличения формата избирательных бюллетеней для федерального избирательного округа и одномандатных избирательных округов в связи с увеличением числа зарегистрированных кандидатов, {избирательных объединений, избирательных блоков, роста цен на изготовление печатной продукции в полиграфических предприятиях регионов (с учетом расходов на применение степеней защиты избирательных бюллетеней).
Затраты на услуги транспорта, связь, оборудование избирательных участков, канцелярские, почтово-телеграфные, командировочные и другие расходы, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, определены с учетом уровня инфляции за 1996 - 1999 годы, прогнозируемого Министерством финансов Российской Федерации, и составят 264,1 млн. рублей.
Перечень
законов подлежащих отмене, изменению в случае принятия
федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации"
В случае принятия федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации":
1) подлежит признанию утратившим силу Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 года N 192-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 50, ст.4869);
2) необходимо внесение изменений и дополнений в статью четвертую и главу II Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 июля 1999 года N 133-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 28, ст.3466).
Справка
о состоянии законодательства а данной сфере регулирования
Общественные отношения, охватываемые проектом федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", в настоящее время регулируются:
1) Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1999 года N 124-ФЗ (с изм. и доп. от 3 марта 1999 года).
2) Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федераций" от 24 июня 1999 года N 121-ФЗ.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.