Пояснительная записка к проекту федерального закона N 90033833-3 "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О порядке ведения основной
и предпринимательской деятельности неправительственными
некоммерческими организациями"

Расширение числа и многообразия некоммерческих организаций (НКО), несомненно имеющее место в современной России, требует новых подходов к правовому регулированию их деятельности.

В отличие от коммерческих организаций организационно-правовые формы некоммерческих организаций не ограничены Гражданским кодексом РФ. В настоящее время насчитывается около 20 различных форм НКО и в ближайшем будущем их число увеличится. Деятельность значительной части НКО регулируется отдельными законами, принятыми в разное время и не вполне согласующимися друг с другом. В то же время Гражданский кодекс РФ регулирует лишь наиболее общие вопросы, касающиеся некоммерческих организаций, не затрагивая проблем их текущей деятельности.

Проект закона: "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями" разработан, на базе законопроекта "О едином порядке осуществления деятельности и отчетности некоммерческих организаций и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее законопроект "О едином порядке..."), внесенного депутатами Государственной Думы Т.В.Ярыгиной, В.А.Буткеевым, С.С.Митрохиным и депутатами Государственной Думы второго созыва В.К.Соколовым, А.М.Пономаревым, В.В.Борщевым.

В ходе работы над законопроектом "О едином порядке..." были учтены замечания, содержащиеся в заключениях Правового Управления Государственной Думы Российской Федерации и Министерства Юстиции, Министерства по налогам и сборам, а также рекомендации, состоявшихся 21.03.2000 г. парламентских слушаний "О законопроекте "О едином порядке...". В целях соблюдения принятой классификации правовых актов изменена структура законопроекта. Вопросы, относящиеся к бухгалтерской отчетности некоммерческих организаций выделены в законопроект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бухгалтерском учете". Разделы, относящиеся к дополнениям в первую часть Налогового кодекса - в законопроект "О внесении дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации". Разделы, относящиеся к изменению действующего налогового законодательства (по налогу на добавленную стоимость, налогу на прибыль предприятий и организаций, налогу на имущество), в соответствии с Постановлением Государственной Думы N 143-III от 25 февраля 2000 года переданы в качестве поправок к проекту второй части Налогового кодекса в Комитет по бюджету и налогам. Разделы, касающиеся деятельности и отчетности некоммерческих организаций выделены в самостоятельный законопроект "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями".

В законопроекте "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями" дано определение неправительственных некоммерческих организаций, на регулирование деятельности которых направлен законопроект. С целью избежания дублирования норм, уже содержащихся в Гражданском кодексе Российской Федерации и Федеральном законе "О некоммерческих организациях", часть таких норм была исключена, а некоторые понятия, без которых законопроект потерял бы целостность, вынесены в отдельную статью "Основные понятия". Были тщательно проанализированы замечания Правового управления, касающиеся достаточности правовых норм действующего законодательства для регулирования финансовой деятельности НКО.

В результате нередки случаи появления некоммерческих организаций, вся деятельность которых сводится в основном к содержанию руководящего аппарата. В целях искоренения таких и подобных им ситуаций необходимы дополнительные правовые нормы.

Проект закона направлен на решение нескольких задач. Одна из них - провести более четкую грань между основной (уставной) деятельностью НКО и предпринимательской деятельностью. Осуществление НКО предпринимательской деятельности значительно меняет ее статус, права и обязанности. Например, в соответствии с Федеральным законом "О бухгалтерском учете" упрощенную форму отчетности могут предоставлять те общественные объединения, которые не осуществляют предпринимательскую деятельность. И хотя понятие предпринимательской деятельности содержится в Гражданском кодексе РФ, практика показывает, что этого определения недостаточно для решения некоторых спорных вопросов. Анализ инструкций и писем Министерства по налогам и сборам, как зарегистрированных, так и незарегистрированных Минюстом, позволяет утверждать, что налоговые органы понимают под предпринимательской деятельностью любые доходы, самостоятельно полученные организацией. Такие признаки, как самостоятельный характер деятельности, направленность на систематическое получение прибыли, игнорируются. В результате, например, общественное объединение, которое закон обязывает хранить свободные денежные средства в учреждениях банка и которое получил от банка несколько рублей в виде процентов за такое хранение, попадает в категорию организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Проект закона направлен на решение нескольких задач. Одна из них - провести более четкую грань между основной (уставной) деятельностью НКО и предпринимательской деятельностью. Осуществление НКО предпринимательской деятельности значительно меняет ее статус, права и обязанности. Например, в соответствии с Федеральным законом "О бухгалтерском учете" упрощенную форму отчетности могут предоставлять те общественные объединения, которые не осуществляют предпринимательскую деятельность. И хотя понятие предпринимательской деятельности содержится в Гражданском кодексе РФ, практика показывает, что этого определения недостаточно для решения некоторых спорных вопросов. Анализ инструкций и писем Министерства по налогам и сборам, как зарегистрированных, так и незарегистрированных Минюстом, позволяет утверждать, что налоговые органы понимают под предпринимательской деятельностью любые доходы, самостоятельно полученные организацией. Такие признаки, как самостоятельный характер деятельности, направленность на систематическое получение прибыли, игнорируются. В результате, например, общественное объединение, которое закон обязывает хранить свободные денежные средства в учреждениях банка и которое получил от банка несколько рублей в виде процентов за такое хранение, попадает в категорию организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Еще более остро встает вопрос разграничения основной и предпринимательской деятельности в сфере налогообложения. Поскольку Налоговый кодекс РФ предусматривает возможность использования институтов, понятий и терминов иных отраслей законодательства в налоговых правоотношениях, необходимо более четко обозначить эту границу.

В проекте формализовано понятие уставная, или основная, деятельность неправительственных некоммерческих организаций и определен порядок ведения этой деятельности. Проект закона определяет в качестве "единицы" уставной деятельности программу (проект), что позволяет дать более точную и полную оценку деятельности НКО путем ответов на вопросы: какие программы (проекты) осуществляет данная организация? как они связаны с ее уставными целями? Сколько средств израсходовано на эти программы? и т.д.

Установлен более строгий, по сравнению с ныне действующим, порядок расходования средств неправительственных некоммерческих организаций. Для искоренения ситуаций, когда НКО тратит непропорционально много средств на свое содержание в ущерб целям, ради которых она создавалась, введено ограничение расходования средств на содержание организации.

Проект содержит правовые нормы, касающиеся добровольцев. В настоящее время понятие "доброволец" содержатся только в Федеральном законе "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Однако добровольцы трудятся не только в благотворительных организациях - во многих некоммерческих организациях даже управленческий персонал (директор, бухгалтер, менеджеры программ) не получают вознаграждения за свой труд. Их правовой статус никак не определен, что влечет за собой негативные последствия: некоторые банки отказываются принимать документы за подписью бухгалтера, если с ним не заключен трудовой договор, некоторые представители внебюджетных фондов требуют начисления страховых взносов хотя бы на минимальный размер заработной платы, потому что, по их представлениям, директор не может не получить зарплаты; добровольца, работающего по проекту, нельзя послать в командировку, потому что невозможно возместить ему командировочные расходы, и т.д. Законодательное признание того факта, что имущество некоммерческой организации формируется, в частности, и за счет труда добровольцев, а также определение статуса добровольца в некоммерческой организации, позволит решить эти проблемы.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О порядке ведения основной
и предпринимательской деятельности неправительственными
некоммерческими организациями"

Принятие и реализация Федерального закона "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями" не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов, а также из бюджетов внебюджетных фондов.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих
признанию утратившими силу, приостановлению, изменению,
дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона
"О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности
неправительственными некоммерческими организациями"

В связи с принятием Федерального закона "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями" не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия каких-либо актов федерального законодательства.