Пояснительная записка к проекту федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти"

Досье на проект федерального закона

1. Законодательство о лоббизме как антикоррупционная мера

Одной из самых серьезных политэкономических проблем современной России является коррупция. Разрабатываемое Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций законодательство о регулировании лоббизма является неотъемлемой и принципиально важной составной частью антикоррупционного законодательства, и если целью закона "О коррупции" является предотвращение подкупа должностных лиц, а также применение соответствующих санкций в случае самого факта коррупции, то закон "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", являющийся, по мнению разработчиков, основой законодательства о лоббизме, призван предотвратить или минимизировать нелегитимное, кулуарное взаимодействие лоббистов и должностных лиц.

В этом смысле законодательство о регулировании лоббистской деятельности является профилактическим средством борьбы с коррупцией, роль и значение которого сопоставимы с ролью и значением самого лекарства.

Правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных коммерческих структур (лоббистов) с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений, большинство из которых (например, - реальное выделение финансовых средств различными правительственными ведомствами тем или иным коммерческим структурам в обход решений Государственной Думы и утверждаемого ею федерального бюджета) принимается закулисными методами. Закрытым для законодателей и общественности образом происходит формирование многочисленных правительственных фондов, экспертных и иных советов при президенте и правительстве РФ или отдельных ведомствах, состоящих преимущественно из лоббистов - представителей крупных корпораций и финансовых структур.

На наш взгляд, формирование любых посреднических между обществом и бизнесом, с одной стороны, и властью - с другой, должно быть гласным, понятным и законным.

2. Контроль за лоббированием интересов зарубежных и транснациональных компаний

Один из самых серьезных разделов предлагаемого законопроекта посвящен проблеме иностранного лоббизма.

Не секрет, что в настоящее время в органах исполнительной власти "прописалось" множество зарубежных компаний и фирм, которые через своих лоббистов добиваются от российских чиновников выгодных для себя решений.

В предлагаемом законопроекте деятельность зарубежных лоббистов фактически запрещена. В ст.4 предлагаемого проекта федерального закона говорится, что зарубежные предприятия и организации осуществляют лоббистскую деятельность на территории России исключительно через граждан Российской Федерации, зарегистрированных в качестве лоббистов в установленном настоящим законом порядке.

Таким образом, в случае принятия настоящего закона российский законодатель получает возможность контролировать зарубежных лоббистов. В этой связи нелишне напомнить, что первый закон о регулировании лоббистской деятельности, который был принят в США в 1938 году был направлен против иностранных лоббистов, под которыми понимались прежде всего предполагаемые агенты нацистской Германии и иных государств. А основной целью принятого в 1995 году закона "О регулировании лоббистской деятельности" также является регулирование деятельности лоббистов от активно действующих в США иностранных (в первую очередь - японских и китайских) компаний.

Следует отметить, что актуальной для России сегодня является не только проблема бесконтрольного, неприкрытого продвижения в структурах российской власти различными лоббистами интересов зарубежных и транснациональных корпораций и коммерческих структур, но и попытки обеспечить давление на власть со стороны различных зарубежных политических организаций, нетрадиционных конфессий и религиозных сект, что тоже повышает актуальность правового регулирования лоббистской деятельности.

3. Закон "О правовых основах лоббистской деятельности..." как общедемократический закон

Закон "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" относится и к группе законов о власти, и к группе законов об обществе. Фактически, этот закон призван обозначить границу между обществом (так наз. "третьим сектором") и властью и, соответственно, основным предметом этого закона является взаимодействие общества и власти - взаимодействие различных групп граждан, общественных объединений, предприятий и иных негосударственных организаций с различными - как федеральными, так и региональными - государственными органами. Таким образом, разработка законодательства о регулировании лоббизма является развитием статьи 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства.

Помимо уже узаконенных способов и каналов воздействия граждан на власть - через политические партии, их участие в выборах и последующую работу партийных фракций в парламенте, граждане Российской Федерации, их объединения и предприятия используют в процессе воздействия на власть и иные методы, в том числе - прямого, непосредственного влияния на государственные органы. Методы прямого влияния и давления, которые и принято называть лоббизмом, также нуждаются в легитимации и регулировании.

К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти сегодня закулисен, коррумпирован и хаотичен. В этих условиях преимуществами во взаимодействии с государственными органами обладают крупные корпорации и супермонополии и все больше - транснациональные компании (что дает основания говорить о сложившемся в России политическом режиме как об олигархии финансовых и административных групп), в то время как группы граждан и целый ряд общественных организаций и движений не имеют доступа к принятию решений даже в том случае, когда в процессе принятия этих решений государственными органами затрагиваются их кровные интересы.

В этой связи законодательство о лоббизме призвано, во-первых, высветить процесс продвижения своих интересов (лоббирования) различными корпоративными "группами давления" (тем самым уменьшив коррумпированность власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений и т.п.), придать процессу взаимодействия общества и власти цивилизованный, правовой характер.

Во-вторых, законодательство о лоббизме призвано создать условия и предоставить возможности для воздействия на власть различным группам граждан и их общественным и некоммерческим объединениям.

Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций подготовлен проект закона "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (название рабочее), подготовлен также ряд нормативных актов (в частности, проект Постановления Государственной думы РФ "О порядке аккредитации и работы лоббистов в Государственной думе РФ" и аналогичный проект Постановления Совета Федерации РФ), принятие которых призвано заложить основы лоббистского законодательства в России.

По мнению авторов законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности..." настоящий закон, в случае его принятия, должен стать базовым, "рамочным" законом, в развитие которого каждая из ветвей власти и каждый из субъектов Федерации мог бы принимать свои нормативные акты, учитывающие практику и опыт взаимодействия общественных институтов и коммерческих структур с государственными органами.

4. История разработки Закона Государственной думой и его обсуждения депутатами и общественностью

Работа над законопроектом "О регулировании лоббистской деятельности" начата еще в 1992-93 гг. в Верховном Совете РФ. В январе 1994 г. на базе рабочих групп ВС РФ в Государственной Думе I созыва была сформирована единая рабочая группа, а различные варианты законопроектов в ходе работы над ним были в итоге объединены в один сводный проект.

За время работы над законопроектом его разработчики провели шесть научно-практических конференций (в том числе - международные), около двух десятков семинаров-совещаний с экспертами и представителями федеральных и региональных органов государственной власти, четырежды - общественные слушания и дважды - парламентские слушания. Законопроект был также представлен на заседаниях Межпарламентской Ассамблеи стран СНГ и Президиума Международной конфедерации профсоюзов, передан в Федерацию независимых профсоюзов России, в различные общественные объединения, союзы промышленников и предпринимателей, в средства массовой информации. По итогам работы над законопроектом была издана монография, ряд брошюр, опубликовано более сотни статей и интервью в российских СМИ. В октябре-ноябре 1996 г. в библиотеке Государственной Думы состоялась выставка печатных работ, посвященных проблеме лоббизма.

Основной целью разработчиков законопроекта в 1994-97 гг. была просветительская работа, широкое обсуждение проблемы лоббизма и необходимости его правового регулирования со всеми заинтересованными в "оцивилизовывании" российской политики людьми и организациями. Именно поэтому прежде, чем вынести законопроект на рассмотрение Государственной Думы РФ, его авторами была проделана большая работа по представлению концепции законопроекта в самых разных аудиториях.

Внесение законопроекта в Государственную Думу для обсуждения его в первом чтении состоялось только в ноябре 1995 года. В силу малого кворума закон не был принят, однако результаты голосования (только 5 депутатов проголосовали против принятия данного закона) свидетельствуют, что отношение депутатов Государственной Думы к законопроекту "О регулировании лоббизма..." в целом позитивное.

В декабре 1996 года в Государственной Думе РФ состоялись парламентские слушания по вопросу о концепции правового регулирования лоббистской деятельности. По итогам слушаний, с учетом принятых в их ходе рекомендаций в текст законопроекта "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" был внесен целый ряд существенных корректив. Осенью 1997 года решением Совета Думы законопроект был направлен в комитеты и депутатские объединения нижней палаты парламента. Все поступившие в рабочую группу по подготовке данного законопроекта заключения от комитетов, депутатских объединений и Правового управления Госдумы на законопроект - позитивные.

По мнению большинства комитетов и депутатских объединений Государственной думы, в связи с обострением проблемы коррупции и повышением актуальности борьбы с этим явлением, а также в связи со сложившимся в стране олигархическим типом власти, принятие закона о регулировании лоббистской деятельности становится все более насущным.

В Государственной думе 3-го созыва данный законопроект вновь внесен в План законопроектных работ Государственной думы, утверждена рабочая группа по доработке законопроекта и его новая редакция.

С учетом внесенных в текст проекта Закона "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" изменений в результате поступивших (в течение 1998-99 гг.) в рабочую группу предложений законопроект в его нынешнем виде может быть внесен в Государственную Думу РФ для обсуждения его в первом чтении.

Председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций

В.Зоркальцев