Пояснительная записка к проекту федерального закона N 90053175-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка к Федеральному закону
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах
туристской деятельности в Российской Федерации"

Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" вступил в силу 3 декабря 1996 г. и стал основой для формирования новой отрасли законодательства - законодательства о туристской деятельности. Вместе с тем, практика применения Закона уже выявила некоторые противоречия и недостатки устранение которых необходимо для более успешного развития туризма в Российской Федерации.

Наряду с этим, все возрастающее сотрудничество России с Всемирной торговой организацией, а также Европейским Экономическим Союзом требует разработки современного законодательства, адекватного правовому регулированию туризма в развитых в туристском отношении странах. На это прямо указывают положения ст.55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией и Европейским сообществом (Корфу, 24 июня 1994 г.). Согласно данному соглашению стороны признают, что "важным условием для укрепления экономических связей между Россией и ЕС является сближение законодательства. Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества".

Следует обратить внимание и на то, что при наложении "вето" на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" Президент Российской Федерации указал на необходимость пересмотра концепции данного Федерального закона, предусмотрев в не в первую очередь, введение норм, обеспечивающих законные интересы российских граждан при получении туристских услуг.

В соответствии с Федеральным законом "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" туристская деятельность представляет собой предпринимательскую деятельность. Закон регулирует отношения между гражданами и предпринимателями в сфере туристской деятельности, а также отношения между последними. В соответствии с Конституцией и Гражданским кодексом субъекты Российской Федерации не могут принимать нормативные акты, регулирующие туристскую деятельность, так как это относится к исключительному ведению Российской Федерации*.

В связи с этим для устранения последующих коллизий в законодательстве в ст.3 проекта предлагается указать на приоритетный характер общих норм гражданского права в законодательстве о туристской деятельности. В то же время, законопроект не ограничивает региональное нормотворчество в сфере туризма и допускает разработку нормативных актов о развитии и совершенствовании, государственной поддержки приоритетных видов туризма, туристской индустрии и туристских ресурсов и т.д.

Несмотря на то, что в Законе "Об основах туристской деятельности" сформулированы понятия турагентской и туроператорской деятельности, вопрос об их законодательном разграничении продолжает оставаться актуальным. Законопроект предлагает более четкое их определение, что представляется особенно необходимым при раздельном лицензировании туроператорской и турагентской деятельности.

Закон о туристской деятельности не определяет минимальный набор услуг, позволяющий говорить о наличии или отсутствии комплексной туристской услуги - турпродукта (тура). Данное положение, а также определение "услуг в сфере туризма" нашли свое отражение в проекте.

В законопроекте уточняется компетенция федерального органа исполнительной власти в сфере туристской деятельности. В частности, предлагается предоставить данному органу право осуществления не только лицензирования, но и сертификации услуг в сфере туризма, что логично вытекает из его целей и задач и допускается ст.8 Закона "О сертификации продукции и услуг".

В целях защиты российских туристов и для более качественного правового регулирования отношений между туристом и туроператором (турагентом) статья 11 проекта посвящена договору на туристское обслуживание. В проекте предлагается определение предмета договора на туристское обслуживание (ст.2). В соответствии с Гражданским кодексом договор на туристское обслуживание рассматривается как разновидность договора возмездного оказания услуг. В статье подробно регламентированы: форма договора, порядок его заключения, цена договора, порядок оплаты услуг, ответственность сторон, порядок расторжения договора, недобросовестные условия договора с туристом и др.

В настоящее время вопрос защиты туристов от ненадлежащего исполнения договоров туроператорами (турагентами) и их контрагентами продолжается оставаться актуальным. Необходимость введения гарантий финансовой устойчивости туристских организаций обсуждается на протяжении последних 5 лет и до сих пор не получил своего разрешения в действующем законодательстве. В связи с этим, ст.ст.18, 19 проекта предлагают введение института страхования гражданской ответственности туроператоров, а также иные формы обеспечения финансовой устойчивости туристских организаций. Данная норма полностью соответствует рекомендациям Всемирной туристской организации и законодательству развитых в туристском отношении стран.

Серьезным фактором, оказывающим влияние на государственную политику в сфере туризма, является необходимость защиты и поддержки интересов национального туристского рынка. Учитывая то, что статья 23 Закона "Об иностранных инвестициях" относит к компетенции Правительства РФ определение целесообразности введения запретов и ограничений осуществления иностранных инвестиций на территории РФ, а также разработку законопроектов о перечнях указанных запретов и ограничений, предложенные поправки к Закону должны быть согласованы с Правительством. Вместе с тем, до отсутствия соответствующих законов о запретах и ограничениях, разработчики проекта посчитали необходимым рассмотреть данный вопрос и внести соответствующие изменения в законопроект о туристской деятельности с целью их детальной проработки*.

Реализация законопроекта не потребует материальных затрат.

------------------------------

* В Законе о туристской деятельности содержится противоречащая этому положению норма.

** в 1998 г. проект Изменений к Федеральному закону "Об основах туристской деятельности" был отклонен Президентом РФ и создана согласительная комиссия.