Пояснительная записка к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об образовании" (не действует)

Пояснительная записка к проекту федерального закона
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"Об образовании"

В практике применения гражданского законодательства РФ, Закона РФ "Об образовании" возникают вопросы, связанные с основами деятельности государственных образовательных учреждений. В связи с этим, считаю необходимым урегулировать в действующем законодательстве следующие вопросы.

1. В соответствии со ст.120 ГК РФ "Учреждением признается организация, созданная собственником имущества ...", п.1 ст.33 Закона РФ "Об образовании" определяет: "Образовательное учреждение создается учредителем по собственной инициативе ...". Понятия "учредитель" и "собственник" в данном случае отождествляются. Государственные образовательные учреждения Республики Карелия действуют на базе государственной собственности Республики Карелия, т.е. собственником является Республика Карелия, которая согласно ст.124 ГК РФ, выступает в отношениях регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Часть 1 ст.125 ГК РФ определяет, что от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В соответствии с действующими нормативно-правовыми актами Республики Карелия полномочия по управлению государственной собственностью осуществляет ряд органов государственной власти. В частности, решение о создании, реорганизации, ликвидации образовательных учреждений принимает Председатель Правительства РК, Министерство государственной собственности РК закрепляет за учреждениями имущество, Министерство образования и по делам молодежи РК утверждает, уставы и назначает руководителей учреждений.

Статья 11. Закона РФ "Об образовании" устанавливает, что учредителями образовательного учреждения могут быть только физические и юридические лица. Уполномочить какой либо орган государственной власти выступать учредителем, т.е. передать ему полномочия создавать, реорганизовывать, ликвидировать, передавать имущество и финансировать учреждения, при существующей системе государственной власти невозможно, т.к. полномочия учредителя затрагивают компетенцию ряда органов государственной власти.

Согласно п.3 указанной статьи, отношения между учредителем и образовательным учреждением определяются договором. В договорах, помимо вопросов организации учебного процесса, отражены имущественные вопросы и обязательства, вытекающие из договоров, затрагивают компетенцию ряда органов исполнительной власти, т.е. какой либо один орган государственной власти не правомочен, заключать такой договор от имени учредителя (собственника).

Статья 13. Закона обязывает указать учредителя в уставе образовательного учреждения. Так как собственником является Республика Карелия, осуществляя полномочия собственника через органы государственной власти, действующие от ее (Республики Карелия) имени, а учредителем образовательного учреждения, по смыслу ст.11, ст.33 Закона, могут быть юридические лица, выступающие в гражданских правоотношениях от своего имени (п.1 ст.48 ГК РФ) возникает вопрос об определении учредителя в уставе учреждения. Фактически, т.к. собственником является Республика Карелия, то и учредителем так же является Республика Карелия - публично-правовое образование.

Исходя из вышеизложенного, считаю необходимым внести соответствующие изменения в ст.11 ФЗ "Об образовании".

При этом указанные в п.1 ст.11 субъекты, в соответствии со ст.125 ГК РФ, будут реализовывать полномочия учредителя через определенные органы государственной власти или органы местного самоуправления, но учредителем будет соответствующее публично-правовое образование. Это имеет важное значение в судебной практике при разрешении вопросов, связанных с субсидиарной ответственностью собственника имущества.

Кроме того, состав субъектов, содержащийся в п.2 ст.11, включает в себя субъекты, определяемые п.п.3, 4, поэтому предлагаю п.3, п.4 ст.11 ФЗ "Об образовании" исключить.

2. Внесения изменений требует ст.12 Закона, где содержится понятие образовательного учреждения. п.1 определяет: "Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс...", далее, п.3 установлено: "Образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений)).

Понятие учреждение уже само по себе предполагает определенную организационно-правовую форму, статус, которой определен ст.120 ГК РФ и Законом РФ "О некоммерческих организациях", независимо от форм собственности, указанных в п.3 ст.12 Закона, которые в свою очередь, являются лишь составляющими организационно-правовой формы.

Статьей 12 установлено, что "...Действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности". Данная формулировка не соответствует понятиям, употребляемым в гражданском законодательстве. Образовательную деятельность вправе осуществлять не только учреждения, но и организации иных организационно-правовых форм. Поэтому определение организации, осуществляющей образовательную деятельность как образовательного учреждение, не отвечает действующему законодательству.

Возможно, в данном случае более уместным будет использовать понятие "образовательная организация" или "организация, осуществляющая образовательную деятельность"

3. В п.3 ст.11 Закона содержится, по сути, императивная норма обязывающая учредителя и образовательное учреждение заключить договор регулирующий отношения между ними.

Фактически, деятельность государственных образовательных учреждений, отношения с государственными органами управления регулируются действующими нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ. Поэтому в большинстве случаев нет необходимости в заключении такого договора с государственным образовательным учреждением. Полагаю, что необходимо в связи с этим внести изменения в п.3 ст.11 Закона, изложив его в следующей редакции: "Отношения между учредителем и образовательным учреждением могут определяться договором, заключенным между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации", либо исключить п.3, т.к. отсутствие данной нормы в Законе "Об образовании", не препятствует заключению договора между образовательным учреждением и учредителем.

4. Пунктом 6 ст.31 к компетенции органов местного самоуправления в области образования отнесено создание "самоуправляемых школьных округов". В тексте Закона отсутствует определение примененного понятия, т.е. данное понятие представляет собой наименование какого то образования, из которого не понятны его организационно-правовая форма и функции.

Подпунктом 12 пункта 2 ст.31 к компетенции образовательного учреждения отнесена разработка и принятие устава образовательного учреждения. Устав юридического лица является учредительным документом, на основании которого осуществляется его государственная регистрация. Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Поэтому, пока устав не зарегистрирован образовательное учреждение, как юридическое лицо не существует и никакой деятельности осуществлять не может, соответственно никем, кроме учредителя (уполномоченного органа) устав разрабатываться не может. В этом смысле данный пункт противоречит и п.3 ст.33 Закона.

5. Статья 39 п.7 предоставляет образовательному учреждению право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности. Данное положение противоречит статусу учреждения, как организации, основанной на праве оперативного управления, определенному ст.120 ГК РФ, ст.9 ФЗ "О некоммерческих организациях". Фактически, правовой режим имущества, указанного в п.7 ст.39 более соответствует праву хозяйственного ведения, нежели праву собственности. Полагаю, что правовой режим вышеуказанного имущества следует определить в соответствии со ст.298 ГК РФ.

Учитывая изложенные выше обстоятельства, считаю целесообразным привести в соответствие с ч.2 ст.120 ГК РФ и ч.2 ст.9 ФЗ "О некоммерческих организациях" п.9 ст.39 Закона РФ "Об образовании", изложив его в следующей редакции: "Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности у образовательного учреждения денежных средств ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества".

Необходимость внесения этого изменения продиктована сложившейся судебной практикой. Несмотря на то, что ч.1 ст.120 ГК РФ понятия "учредитель" и "собственник" отождествляются, в тексте ФЗ "Об образовании" эти понятия употребляются так, что можно сделать вывод о том, что речь идет о двух разных субъектах (см. п.12 этой же статьи).

6. Вопросы в правоприменительной практике вызывает определение предпринимательской деятельности образовательного учреждения в ст.47 Закона РФ "Об образовании". В частности, положение о том, что деятельность образовательного учреждения по реализации предусмотренных уставом производимой продукции, работ и услуг относится к предпринимательской в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не реинвестируется непосредственно в данное образовательное учреждение. В то время как гражданское и налоговое законодательство исходит из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск законная деятельность, направленная на систематическое получение прибыли и не предполагает изъятий подобных, содержащимся в п.3 ст.47 Закона. Смысл правовой нормы данной законодателем в п.3 ст.47 понятен, но наш взгляд, следует более конкретно сформулировать льготы в части налогообложения предпринимательской деятельности образовательного учреждения.

7. Нормы, содержащиеся в п.6 ст.50, п.3 ст.51 предусматривают обязательства учредителя непосредственно перед обучающимися и работниками образовательных организаций. В то время как из действующего законодательства вытекают определенные обязательства учредителя перед созданными им учреждениями (в том числе финансирование). Обязательства перед работниками и обучающимися должно нести непосредственно учреждение.

Председатель Правительства

Республики Карелия

Член Совета Федерации

С.Л.Катанандов