Письмо Президента РФ от 15 июля 2000 г. N Пр-1486 О проекте Федерального закона

Письмо Президента РФ от 15 июля 2000 г. N Пр-1486

В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю принятый Государственной Думой 9 июня 2000 г., одобренный Советом Федерации 28 июня 2000 г. и представленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный закон "О свободных экономических зонах" (далее именуется - Федеральный закон).

По Федеральному закону имеются следующие замечания.

Частью третьей статьи 3 Федерального закона предусматривается создание так называемых особых экономических зон в пределах всей территории отдельного субъекта Российской Федерации. Эта норма принципиально неприемлема, поскольку предоставляет субъектам Российской Федерации право ставить вопрос о придании им статуса особых экономических зон, что нарушает принцип равенства субъектов Российской Федерации и нарушает единство экономического и правового пространства Российской Федерации, закрепленные Конституцией Российской Федерации.

Кроме того, поскольку статус особой экономической зоны предусматривает особый режим хозяйственной деятельности (включая особенности налогообложения, таможенного регулирования, в том числе необходимость уплаты ввозной таможенной пошлины при ввозе товаров с территории особой экономической зоны на остальную территорию Российской Федерации), применяемый в пределах ограниченной территории, то естественным следствием этого является необходимость определения границ такой территории (отграничение ее от остальной территории Российской Федерации) и установления соответствующего контроля за перемещением через эти границы товаров, услуг и финансовых средств, а также введение соответствующих административных запретов и ограничений на такое перемещение. Тем самым в Федеральном законе предполагается установление границ (включая таможенные) между субъектами Российской Федерации, ограничивающих свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств внутри Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации, которой определено, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 74).

В части третьей статьи 3 Федерального закона содержится отсылка на статью 22 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" как на правовое основание для создания особой экономической зоны. В действительности же статьей 22 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (которой определено содержание режима приграничной торговли) не предусмотрено создание каких-либо особых зон со специальным режимом предпринимательской деятельности. Существующая практика приграничной торговли предполагает только упрощенные формы пограничного и таможенного контроля, осуществляемые при хозяйственном взаимодействии преимущественно граждан и отчасти юридических лиц, расположенных (имеющих место жительства) в населенных пунктах сопредельных территорий. Таким образом, указанная отсылка неверна.

Федеральным законом (статьи 5 - 9) в качестве непременного условия для использования особого режима предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне предусматривается необходимость государственной регистрации (аккредитации) в свободной экономической зоне в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке регистрации субъектов предпринимательской деятельности. Однако зарегистрироваться в такой зоне не представляется возможным, поскольку система органов государственной власти, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц, основана на федеративном устройстве и административно-территориальном делении Российской Федерации, а свободные экономические зоны не являются административно-территориальными единицами Российской Федерации. Таким образом, указанные требования юридически неправомерны и невыполнимы.

Кроме того, в связи с вступлением в силу Гражданского кодекса Российской Федерации речь в Федеральном законе должна идти о государственной регистрации юридического лица или гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (статьи 23 и 51 Гражданского кодекса Российской Федерации), а не о государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.

Предметом правового регулирования Федерального закона являются отношения, связанные с созданием, функционированием и ликвидацией свободных экономических зон на территории Российской Федерации, инвестициями и предпринимательской деятельностью в свободных экономических зонах (статья 1 Федерального закона). Свободная экономическая зона - участок территории Российской Федерации, где действует особый режим хозяйственной деятельности (статья 3 Федерального закона). Таким образом, положения, регламентирующие особый режим хозяйственной деятельности на территории свободной экономической зоны, составляют концептуальную основу Федерального закона. Вместе с тем именно эти положения, содержащиеся в статьях 6 - 9 Федерального закона, являются наиболее слабыми и непроработанными. Они противоречат налоговому и таможенному законодательству Российской Федерации, и в них отсутствует четкий механизм достижения целей, предусмотренных статьей 4 Федерального закона, что может обернуться напрасной тратой государственных средств и необоснованным сокращением налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации. Непродуманный механизм предоставления льгот, предусмотренный Федеральным законом, вместо того, чтобы способствовать модернизации экономики и привлечению инвестиций, в том числе иностранных, может стать средством скрытого субсидирования отдельных организаций, привести к злоупотреблениям.

В качестве элемента особого режима предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне в статье 6 Федерального закона определяется частичное (только в отношении иностранных товаров и транспортных средств) применение таможенного режима свободной таможенной зоны, а в статьях 7 - 9 уточняется, что применение названного таможенного режима будет осуществляться только в отношении лиц, зарегистрированных (аккредитованных) в свободной экономической зоне, и при условии соблюдения ими дополнительных требований (заранее определенные объем производимой продукции, объем экспорта продукции и так далее).

Перечисленные положения Федерального закона противоречат Таможенному кодексу Российской Федерации, в соответствии с которым таможенные режимы применяются единообразно на всей территории Российской Федерации, не зависят от лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу Российской Федерации, не могут применяться частично (только в части, касающейся льгот по уплате таможенных платежей для определенного круга лиц, только в отношении иностранных товаров и транспортных средств без соблюдения других условий соответствующих таможенных режимов).

Положения Федерального закона, согласно которым таможенный режим свободной таможенной зоны применяется на территориях свободных экономических зон, противоречит статье 76 Таможенного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой таможенный режим свободной таможенной зоны действует исключительно на территории свободной таможенной зоны, созданной в установленном порядке.

Таможенным кодексом Российской Федерации не предусмотрены особенности применения таможенного режима свободной таможенной зоны в зависимости от типа свободной таможенной зоны. В этой части Федеральный закон (статьи 7 - 9) также противоречит Таможенному кодексу Российской Федерации.

В Федеральном законе (статья 6) в качестве элемента особого режима предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне названо применение специального налогового режима в отношении субъектов предпринимательской деятельности, которые зарегистрированы в свободной экономической зоне. Однако, поскольку статья 18 Налогового кодекса Российской Федерации не вступила в силу (статья 3 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации"), действующим в настоящее время налоговым законодательством не предусмотрено никаких особенностей налогообложения в отношении субъектов предпринимательской деятельности, которые зарегистрированы в свободной экономической зоне, и не допускается такая возможность. Таким образом, соответствующая норма Федерального закона не имеет правовых оснований и одновременно противоречит действующему в настоящее время налоговому законодательству.

Принимая во внимание изложенное, можно сделать вывод, что основные положения Федерального закона, определяющие содержание особого режима предпринимательской деятельности в свободной экономической зоне, делают этот Федеральный закон практически неприменимым. Принятие федерального закона, который невозможно применить после его вступления в силу, нецелесообразно.

В Федеральном законе (статьи 7 - 9) перечислены условия, которым должны соответствовать субъекты предпринимательской деятельности, чтобы пользоваться особым режимом предпринимательской деятельности. Практически все эти условия являются субъективными, нечеткими, декларативными, не поддающимися эффективному контролю. Так, непонятно, должна ли организация для того, чтобы удовлетворять необходимым требованиям, непрерывно в течение всего срока своего существования осуществлять техническое перевооружение собственного производства (и в каких объемах), или достаточно это сделать один раз (этот же вопрос можно адресовать и к требованию совершенствовать технологии и производить новые виды готовой продукции).

Непонятно, каким образом будет выполняться требование об обязательных объемах производства и объемах экспорта, которые должны быть доведены субъектам предпринимательской деятельности администрациями свободных экономических зон, за какой период времени и каким образом такие объемы будут рассчитаны, что будет в случае невыполнения этих заданий (например, при изменении конъюнктуры рынка).

Федеральным законом (статьи 13, 14 и другие) предусматривается, что практически все расходы на создание инфраструктуры свободных экономических зон и на их обустройство (включая строительство зданий, сооружений, дорог и так далее) ложатся в основном на федеральный бюджет, а также на региональный и местный бюджеты (в пределах 20 процентов). При этом вопросы о праве собственности на создаваемые объекты недвижимости и инфраструктуры свободных экономических зон, о порядке использования этих объектов и полученных доходов, а также о судьбе этого имущества в случае ликвидации свободной экономической зоны в Федеральном законе тщательно обойдены.

Из положений статьи 14 Федерального закона можно сделать вывод, что распоряжение всеми средствами, предусмотренными федеральной программой создания и развития свободных экономических зон на территории Российской Федерации, а также последующее управление (использование, распоряжение) созданными на эти средства объектами инфраструктуры и недвижимости предполагается передать либо администрации свободной экономической зоны (чье правовое положение в Федеральном законе никак не определено), созданной органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо специально образованному акционерному обществу (учредителями которого будут в том числе и участники свободной экономической зоны, другие частные инвесторы). Об условиях, на которых осуществляется такая передача, в Федеральном законе ничего не говорится.

При этом предусмотренная Федеральным законом безвозмездная (поскольку не определено иное) передача бюджетных средств и имущества, приобретенного (созданного) на эти средства, управляющей компании - акционерному обществу, учредителями и акционерами которого являются в том числе негосударственные организации и граждане (являющиеся к тому же пользователями этого имущества), вызывает недоумение.

По Федеральному закону имеются и другие замечания.

В.Путин