Пояснительная записка к проекту N 30531-3 Гражданского процессуального кодекса РФ (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 года безнадежно устарел. Даже с поправками, внесенными в него за последние годы, он не отвечает современным требованиям к системе судопроизводства. Постановлением пленума Верховного Суда N 8 от 16.03.99 г. в Государственную Думу внесен проект очередных изменений и дополнений в ГПК РСФСР, в пояснительной записке к которому прямо говорится о том, что многие положения ГПК РСФСР противоречат Конституции РФ и принятым в соответствии с ней федеральным законам, а также содержат устаревшую терминологию, что создает большие сложности в его применении и снижает эффективность правосудия по гражданским делам. Все это совершенно справедливо. Представляется, что дальнейшее латание ГПК РСФСР, попытки и дальше поправками исправлять его вопиющие недостатки не является конструктивным способом решения проблемы.

Нужен новый Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации с 1995 года собирается внести в Государственную Думу проект ГПК, однако до сих пор этого так и не случилось. Опубликованный в 1995 году в Юридическом вестнике вариант такого проекта послужил одним из источников при работе над предлагаемым законопроектом.

Отсутствие хоть какого-нибудь законопроекта ГПК на рассмотрении Государственной Думы явилось одним из побудительных мотивов разработки настоящего инициативного проекта.

Ни один закон не должен быть внутренне противоречивым. Для того, чтобы попытаться выполнить данное требование, полезно в самом начале работы задаться основополагающими принципами, на соответствие которым в дальнейшем проверять каждую норму разрабатываемого закона. Какие же это принципы?

Пункт 3 статьи 123 Конституции РФ в качестве абсолютного императива задает нам принцип состязательности и равноправия сторон, в частности, в гражданском процессе.

Статья 6 Европейской конвенции "О защите прав граждан и основных свобод", которая в силу пункта 4 статьи 15 Конституции РФ является составной частью правовой системы РФ и имеет приоритет над законами РФ, провозглашает принцип, согласно которому каждый человек имеет право на справедливое и публичное разбирательство его дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом. Здесь необходимо конкретизировать, что справедливое разбирательство как один из элементов требует законности и обоснованности каждого постановленного судебного акта. Принцип законности и обоснованности не является новым. Он был провозглашен и в ГПК РСФСР. Должен он быть сохранен и в новом ГПК РФ.

Пункт 1 статьи 120 Конституции РФ говорит о том, что судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. При разработке процессуального кодекса нам важно не упустить вторую половину этого принципа: судьи подчиняются закону. И здесь очень важно с самого начала работы решить для себя, кто такой судья? Либо это непогрешимый, неподкупный, беспристрастный, абсолютно квалифицированный мудрец-философ. Либо это обыкновенный человек с достоинствами и недостатками в силу обстоятельств оказавшийся на этом государственном посту. ГПК РСФСР исходил из первого варианта ответа, именно поэтому он и сегодня по-прежнему содержит многие связанные с этим недостатки. Предлагаемый проект ГПК РФ исходит из второго варианта ответа и поэтому везде, где только возможно, старается избавить судью от необходимости принятия процессуальных решений, старается максимально подчинить судью закону.

Опираясь на вышеперечисленные основополагающие принципы, предлагаемый проект ГПК РФ соответствует современному уровню развития российского законодательства. В нем реально обеспечиваются процессуальные гарантии защиты нарушенных и оспоренных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и организаций. Проект разработан в полном соответствии с первой и второй частями Гражданского кодекса РФ, в соответствии с Семейным кодексом РФ, в соответствии с законом "О мировых судьях в РФ" и федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации".

Согласно пункту 2 статьи 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Как видим, арбитражного судопроизводства Конституция РФ не предусматривает, следовательно, арбитражные суды осуществляют судебную власть посредством гражданского судопроизводства. Таким образом, гражданский процессуальный кодекс и арбитражный процессуальный кодекс должны в равной мере обеспечивать судебную защиту нарушенных и оспоренных прав, свобод и охраняемых законом интересов лиц, участвующих в деле. Процессуальные различия могут быть связаны только с характером субъектов - участников процесса и с характером разрешаемых дел. В процессе работы над предлагаемым законопроектом в качестве одного из источников использовался и Арбитражный процессуальный кодекс РФ с тем, чтобы права лиц, участвующих в процессе, регулируемым ГПК, были защищены не менее прав лиц, участвующих в процессе, регулируемом АПК.

Вместе с тем, действующий ГПК РСФСР при работе над предлагаемым законопроектом не был огульно отметен. Многие его нормы, испытанные временем и не противоречащие вышеприведенным основополагающим принципам, были в предлагаемом законопроекте сохранены в неизменном виде.

Все вопросы гражданского судопроизводства не могут быть собраны в одном законе, даже в таком как Гражданский процессуальный кодекс. Неизбежно будут существовать и другие нормативные правовые акты, содержащие нормы гражданского судопроизводства. Однако, представляется принципиально важным установить в этом вопросе строгую иерархию. Статья 1 ГПК РФ предусматривает именно такую норму.

ГПК обязателен для всех участников гражданского процесса, в том числе и для судей. Соответствующая норма об обязанности судей неукоснительно и тщательно соблюдать все нормы ГПК зафиксирована в главе 1 ГПК и красной нитью проходит через все его главы и разделы.

Иерархия подлежащих применению судом нормативных правовых актов, вопросы применения аналогии закона, аналогии права, учета правоприменительной практики нашли свое отражение в ГПК на самом современном уровне.

Совершенно по новому сформулирована задача гражданского судопроизводства, которая определяется как справедливое и своевременное рассмотрение споров (в исковом производстве) и разрешение иных гражданских дел (в особом производстве). Никаких иных дел законопроект не предусматривает. Вопросы рассмотрения заявлений (исковых) о нарушении избирательных прав, о незаконности наложения административного взыскания, о незаконности действий (бездействия) различных органов, о незаконности нормативных актов помещены в разделе "Исковое производство".

В предлагаемом законопроекте значительно развиты начала диспозитивности гражданского процесса, прямо вытекающий из основополагающего принципа состязательности сторон. Практически любое процессуальное действие суда за очень редким исключением поставлено в зависимость от волеизъявления лиц, участвующих в деле. Такие моменты как представление дополнительных доказательств по предложению суда, обеспечение председательствующим выяснения всех обстоятельств дела, назначение экспертизы по инициативе суда и тому подобное инициативное поведение суда, неизбежно подыгрывающее одной из сторон и тем самым нарушающее принцип равноправия, полностью устранено из процесса.

Активная позиция сохранена за судом в случаях необходимости обеспечения процессуальных прав лиц, участвующих в деле. Практически во всех остальных случаях действия суда должны быть следствием активности лиц, участвующих в деле. Основополагающий принцип - нет ходатайства, нет действия суда. И, с другой стороны, ни одно ходатайство не может остаться без последствий. Суд обязан немедленно так или иначе отреагировать (не обязательно удовлетворить) на каждое заявленное ходатайство.

Значительное развитие в предлагаемом законопроекте нашел также и принцип состязательности сторон. В ГПК РСФСР принцип состязательности в значительной степени был нейтрализован принципом объективной истины, в соответствии с которым суд был обязан, не ограничиваясь представленными материалами и объяснениями, ссылками на конкретные нормы материального права, принимать все меры для всестороннего, полного и объективного выяснения действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон и мог даже выйти за пределы заявленных требований. Согласно предложенному законопроекту обязанность доказывания в полном объеме лежит на лицах, участвующих в деле. Задача суда состоит в том, чтобы оценить те доказательства, на которые ссылались стороны во время процесса. Строго говоря, для суда заранее существуют только нормы процессуального права, которыми он обязан владеть в совершенстве. Любые доказательства, в том числе нормы материального права попадают в поле зрения суда и должны быть им оценены только в том случае, если на них ссылается лицо, участвующее в деле. Задача суда после удаления в совещательную комнату заключается только в том, чтобы объективно и беспристрастно оценить, доводы какой из сторон оказались более убедительными и весомыми, естественно, с учетом правильного толкования и применения судом норм материального права. Принцип состязательности последовательно и неуклонно развивается в предлагаемом законопроекте.

Одной из задач гражданского судопроизводства является способствование укреплению законности, правопорядка и предупреждению правонарушений. Важнейшим элементом выполнения этой задачи является создание ситуации, когда все лица, участвующие в деле, поняли и приняли постановленное решение. Обязательным условием для этого является анализ в мотивировочной части решения всех доводов и обстоятельств, приведенных сторонами в процессе судебного разбирательства. К сожалению, сегодня это пожелание практически никогда не выполняется. Это приводит к тому, что участники процесса, не поняв, что конкретно они нарушили, почему они ошибаются, считая себя правыми в этом деле, продолжают вести себя неправильно, незаконно. С другой стороны, не видя обоснованности даже законного по сути решения, о чем они не могут твердо знать ввиду недостаточной юридической подготовки, лица, участвующие в деле, теряют веру в правосудие. Нет ничего более опасного для общества, желающего жить в правовом государстве. Концепция предлагаемого законопроекта не разделяет мнения некоторых правоведов о том, что полезно было бы сократить работу суда по написанию судебных решений и, более того, исключить мотивировочную часть из решений по некоторым делам. Напротив, предлагаемый законопроект ужесточает требования к суду по написанию мотивировочной части решений с целью максимального обеспечения их обоснованности, выполнения задачи укрепления законности и предупреждения правонарушений.

Сегодня не редки случаи злоупотребления процессуальными правами со стороны ответчика. Новеллы последних лет ГПК РСФСР о Приказном и Заочном производстве показали себя достаточно эффективно. В несколько усовершенствованном виде они сохранены и в предлагаемом законопроекте. Предлагаемые усовершенствования, с одной стороны, максимально возможно защищают процессуальные права ответчика и, с другой стороны, повышают уровень ответственности сторон за свои действия.

Процессуальные права лиц, участвующих в деле, в значительной степени связаны с их информированностью о различных событиях в процессе судебного разбирательства дела. Это прежде всего связано с направлением и вручением лицам, участвующим в деле, решений и определений суда, судебных повесток. В предлагаемом законопроекте значительно ужесточена роль суда в этом вопросе. Суд обязан совершить все необходимые действия для доведения информации до лиц, участвующих в деле и, в частности, посылает им решения, определения, повестки заказным письмом с уведомлением о вручении. Во всех случаях, когда лицо, участвующее в деле, не смогло принять участие в заседании или в совершении иного процессуального действия не по своей вине, а по причине неполучения вовремя уведомления о таком событии, ему предоставлено право обжалования любого судебного акта, принятого в его отсутствие. Для того, чтобы такого не случилось, суд обязан в необходимых случаях направить лицам, участвующим в деле, телеграмму либо привлечь к совершению определенных действий судебного пристава-исполнителя.

Само судебное разбирательство в предлагаемом законопроекте регламентировано значительно более строго и подробно.

В раздел "Особое производство" включены все виды рассматриваемых дел, в которых ответчик не может быть установлен. Кроме дел, традиционно рассматривавшихся судами в порядке особого производства, предлагаемый законопроект предусматривает также и рассмотрение дел, вызванных изменившимся за последние годы законодательством - об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация), о признании права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь, о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар.

В соответствии со статьей 21 федерального конституционного закона "О судебной системе РФ" в предлагаемый законопроект включена глава "Апелляционное производство по пересмотру решений и определений мировых судей".

В предлагаемом законопроекте сохранены права лиц, участвующих в деле, на обжалование решений, определений, постановлений, не вступивших в законную силу, в кассационном порядке и на обращение с жалобой в порядке надзора на вступившие в законную силу решения, определения, постановления. Необходимость такого сохранения вызвана как объективной причиной - невозможностью добиться безошибочного рассмотрения и разрешения дел судами, так и субъективными требованиями ст.126 Конституции РФ, согласно которому Верховный Суд РФ осуществляет судебный надзор за деятельностью судов. Вместе с тем, в предлагаемом законопроекте в значительной степени регламентированы и конкретизированы действия кассационной и надзорной инстанций, а также должностных лиц, имеющих право на принесение протеста, при рассмотрении поступивших к ним жалоб.

Особое внимание в разделе о пересмотре судебных постановлений уделено анализу пересматриваемых постановлений и всех без исключения доводов и аргументов лиц, участвующих в деле, по вопросу о законности и обоснованности пересматриваемых постановлений. Известно, что преюдициальное значение имеет как резолютивная, так и мотивировочная части решений (постановлений), в которой устанавливаются обстоятельства, имеющие значение для дела. Вместе с тем, укоренилась судебная практика, согласно которой вышестоящий суд, совершенно иначе оценивая юридически значимые обстоятельства, применяя иные законы, делая совершенно иные выводы из обстоятельств дела, тем не менее в резолютивной части постановления записывает: "Оставить решение без изменения". Такая практика представляется порочной и подлежащей искоренению. Предлагаемый законопроект обязывает вышестоящий суд выявить все недостатки обжалуемого судебного акта и, даже оставив без изменения его резолютивную часть, изменить мотивировочную, исправив в ней все имеющиеся недостатки.

Такой подход имеет двойное положительное значение. Во-первых, он позволяет повысить качество разрешения дел судами, обеспечить однообразие применения норм материального и процессуального права. Во-вторых, позволит снизить нагрузку на судебную систему в результате его воспитательного воздействия, предупреждения правонарушений.

Перечень законов и иных правовых актов,
отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие
данного кодекса

В случае принятия проекта Гражданского процессуального Кодекса Российской Федерации подлежит признанию утратившим силу Гражданский процессуальный Кодекс РСФСР.

Принятие данного законопроекта потребует приведения действующего законодательства в соответствие с ним.

Финансово-экономическое обоснование
проекта Гражданского процессуального кодекса

Принятие и реализация Федерального закона не требует дополнительных затрат из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов, а также из бюджетов внебюджетных фондов.