Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 04 декабря 2019 г. по делу N 8а-1906/2019

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В.

судей Евтифеевой О.Э, Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Поповой Людмилы Ивановны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 20 июня 2019 года по административному делу N 2а-503/2019 по административному исковому заявлению Поповой Людмилы Ивановны к администрации Листвянского муниципального образования о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, возложении обязанности выдать разрешение на строительство объекта капитального строительства.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

Попова Людмила Ивановна обратилась в Иркутский районный суд Иркутской области с исковым заявлением к администрации Листвянского муниципального образования о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, возложении обязанности выдать разрешение на строительство объекта капитального строительства, мотивируя тем, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1 470 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования ? гостиничное обслуживание, расположенного по адресу: "адрес", что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) от 28 июня 2018 года N N N об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости. Реализуя права собственника, Попова Л.И. приняла решение о возведении на своем земельном участке здания гостиницы в целях использования земли по разрешенному назначению, в связи с чем 22 августа 2018 года обратилась в Администрацию Листвянского муниципального образования - Администрацию городского поселения (далее - Администрация) с заявлением о выдаче разрешения на строительство здания гостиницы на земельном участке с кадастровым номером N по адресу: "адрес" общей площадью 3 062, 8 кв.м, приложив к заявлению полный пакет предусмотренных действующим законодательством документов, в том числе: копию градостроительного плана, копию материалов проектной документации, копию положительного заключения государственной экологической экспертизы, копию положительного заключения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Рассмотрев указанное заявление, письмом от 30 августа 2018 года исх. N 882 Администрация известила заявителя об отказе в выдаче разрешения на строительство со ссылкой на положения Федерального закона от 20 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", абзац 21 Перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.08.2001 N 643.

Решение об отказе в выдаче разрешения на строительство, выраженное в данном письме, по мнению административного истца, является незаконным, нарушает его права и законные интересы, поскольку согласно генерального плана Листвянского муниципального образования Иркутской области, утвержденного Решением Думы Листвянского МО от 30 марта 2016 года N 25-дгп "Об утверждении генерального плана Листвянского муниципального образования", Правил землепользования и застройки Листвянского муниципального образования Иркутского района Иркутской области, утвержденных Решением Думы Листвянского МО от 21 марта 2007 года N 79-дгп "Об утверждении внесения изменений в правила землепользования и застройки Листвянского муниципального образования", Градостроительного плана земельного участка от 20 сентября 2017 года N N, Листвянское муниципальное образование с учетом необходимости развития территории, обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов, определило для земельного участка, принадлежащего истцу, основной вид разрешенного использования - гостиничное обслуживание. При таких условиях и обстоятельствах функционирование будущей гостиницы для приема и размещения туристов очевидно связано с обеспечением деятельности существующих объектов поселка, с развитием и осуществлением разрешенной в поселке туристической деятельности, в связи с чем, принимая во внимание отсутствие законодательного установленного запрета на строительство, основания для отказа в выдаче разрешения на строительство в рассматриваемом случае, по мнению административного истца, отсутствуют.

Решением Иркутского районного суда Иркутской области от 21 февраля 2019 года административный иск удовлетворен частично, признан незаконным отказ Администрации в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, выраженный в исходящем письме от 30 августа 2018 года N N Суд обязал Администрацию повторно рассмотреть заявление Поповой Л.И. от 22 августа 2018 года о предоставлении разрешения на строительство объектов капитального строительства - здания гостиницы, расположенной на земельном участке с кадастровым номером N по адресу: N

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 20 июня 2019 года решение Иркутского районного суда Иркутской области от 21 февраля 2019 года по данному административному делу отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований Поповой Л.И. к Администрации о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, возложении обязанности выдать разрешение на строительство объекта капитального строительства.

В кассационной жалобе Поповой Л.И. ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 20 июня 2019 года и оставлении в силе решения Иркутского районного суда Иркутской области от 21 февраля 2019 года со ссылкой на то, что названное судебное постановление основано на доказательстве - ответе и.о. директора Федерального государственного бюджетного учреждения "Заповедное Прибайкалье" от 18 июня 2019 года N N, которое, как полагает административный истец, не отвечает требованиям допустимости, поскольку получено с нарушением норм процессуального права, а также содержит недостоверные сведения, которые опровергаются иными имеющимися в деле доказательствами. Указывает, что действующее законодательство не содержит запрета на осуществление строительства в центральной экологической зоне Байкальской природной территории объектов туристско-рекреационной деятельности при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, а также запрета на строительство в водоохранной зоне населенного пункта. Отмечает, что земельный участок, на котором планируется спорное строительство, не относится к незатронутым природным территориям.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассматривается в отсутствие участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда считает, что судом апелляционной инстанции такого рода нарушения не допущены.

Правовые основы охраны озера Байкал определены Федеральным законом от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал".

Согласно пункту 1 статьи 2 данного закона Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

На Байкальской природной территории выделяются экологические зоны: центральная экологическая зона, буферная экологическая зона и экологическая зона атмосферного влияния. В центральную экологическую зону входит территория, которая включает озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал (пункт 2 статьи 2 названного Закона).

Пунктом 1 статьи 3 Закона об охране озера Байкал установлено, что границы Байкальской природной территории и экологических зон (центральной экологической зоны, буферной экологической зоны, экологической зоны атмосферного влияния) утверждаются Правительством Российской Федерации по представлениям органов государственной власти Республики Бурятия, органов государственной власти Иркутской области, органов государственной власти Забайкальского края.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 года N 1641-р "О границах Байкальской природной территории" утверждены границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории, в которую включена территория, в том числе, Прибайкальского национального парка.

Границы Прибайкальского национального парка были установлены при его создании постановлением Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года N 71 "О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области" на базе лесоохотничьего хозяйства "Байкал", Ольхонского и Голоустненского лесхозов образован Прибайкальский национальный парк.

Какие-либо нормативные правовые акты, изменяющие ранее установленные границы, уполномоченными органами не принимались. Наличие или отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах национального парка как о зоне с особыми условиями использования территорий, равно как и отсутствие сведений о согласовании схемы Иркутским облисполкомом, вопреки доводам кассационной жалобы, не свидетельствует о том, что данные границы не установлены.

Следовательно, суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что границы Прибайкальского национального парка установлены в соответствии с действующим законодательством.

Суд апелляционной инстанции изучил карту Байкальской природной территории, материалы Минприроды России к карте Байкальской природной территории, имеющие специальное содержание, разработанное Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в 2012 году и картографическую основу (масштаб 1:200 000), разработанную Федеральным агентством геодезии и картографии в 2006 году, Публичную кадастровую карту, дежурной справочной картой (с формуляром к ней) масштаба 1:100000 от 2012 года, в которой учтены картографические изменения, произошедшие в период с 2007 по 2011 годы после предыдущего издания карты в 2006 году, составленной ФГУНПП "Российский Федеральный геологический фонд" (в настоящее время - ФГБУ "Росгеолфонд").

Также, суд исследовал выкопировку из Генеральной схемы Прибайкальского государственного природного национального парка (инв. N 24-П "б", инв. N В-1989 от 27 апреля 1989 года), предоставленную ФГБУ "Заповедное Прибайкалье" в приложении к ответу от 18 июня 2019 года на запрос судебной коллегии, согласно которому спорный земельный участок входит в состав Прибайкальского национального парка.

Оценив представленные в дело названные и иные доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции сделал обоснованный вывод, что спорный земельный участок с кадастровым номером 38:06:030107:28 входит в территорию Прибайкальского национального парка.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы о том, что р.п. Листвянка, и в частности, спорный земельный участок, не находится в зоне особо охраняемой природной территории со ссылкой на представленный представителем административного истца ответ ФГБУ "Заповедное Прибайкалье" от 19 июня 2019 года, в котором указано, что земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", кадастровый номер N согласно материалам лесоустройства 2015 года, землеустройства 2011 года, карты Байкальской природной территории 2012 года, подготовленной в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2006 года N 1641-р, не входит в границы Прибайкальского национального парка, суд апелляционной инстанции обоснованно указал на то, что данный ответ не противоречит сведениям, предоставленным ФГБУ "Заповедное Прибайкалье" на запрос суда, поскольку судом запрашивались сведения о нахождении спорного земельного участка в границах Прибайкальского национального парка в соответствии с Генеральной схемой указанного парка, в то время как представителем административного истца соответствующая информация запрашивалась только исходя из материалов землеустройства 2011 года, карты Байкальской природной территории 2012 года, разработанной в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2006 года N 1641-р, материалов лесоустройства 2015 года, и именно исходя из указанного содержания запроса ФГБУ "Заповедное Прибайкалье" истцу и был дан ответ.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда не находит оснований не согласиться с данным выводом суда апелляционной инстанции.

При этом кассационный суд также отмечает, что границы Прибайкальского национального парка установлены при его создании в 1986 году, какие-либо нормативные правовые акты, изменяющие ранее установленные границы, уполномоченными органами не принимались. Доказательства согласования материалов землеустройства с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, в результате которого были бы исключены те или иные земельные участки из границ Прибайкальского национального парка, в ходе рассмотрения административного дела не представлено. Содержащиеся в материалах землеустройства сведения в отношении территории национального парка "Прибайкальский" и его границах не были внесены в кадастровый учет.

С учетом вышеизложенного довод кассационной жалобы о том, что ответ Федерального государственного бюджетного учреждения "Заповедное Прибайкалье" от 18 июня 2019 года N 06.18.12 содержит недостоверные сведения, которые опровергаются иными имеющимися в деле доказательствами, несостоятелен и подлежит отклонению.

Вопреки доводам кассационной жалобы, в материалах дела имеется надлежащим образом заверенная копия выкопировки, содержание которой позволяет с достоверностью установить реквизиты и масштаб подлинного документа, кем и когда данный документ был принят и согласован. Выкопировка представлена в виде цветной ксерокопии, позволяющей установить расположение спорного земельного участка относительно границ национального парка, разграничить земли парка и населенных пунктов.

Какие либо доказательства, опровергающие содержащиеся в выкопировке сведения, в деле отсутствуют.

Оценивая ссылку административного истца на то, что ответ от 18 июня 2019 года N 06.18.12 как доказательство не отвечает требованиям допустимости, поскольку получен с нарушением норм процессуального права, суд кассационной инстанции учитывает, что в силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Кассационный суд также отмечает несостоятельность доводов административного истца о том, что с учетом даты получения судом ответа от 18 июня 2019 года N 06.18.12 и даты судебного заседания были нарушены права истца знакомиться с доказательствами, истребованными по инициативе суда, участвовать в исследовании доказательств, давать объяснения в устной и письменной форме, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, поскольку, как следует из материалов дела, протокола судебного заседания суда апелляционной инстанции, содержание ответа от 18 июня 2019 года N 06.18.12 было доведено до сведения всех участвующих в деле лиц, в том числе - представителя административного истца; с указанным доказательством представитель истца была ознакомлена, в ходе заседания приводила свои доводы относительно содержания данного доказательства и, более того, представляла письменные пояснения с приложением доказательств в подтверждение изложенных в пояснениях доводов. Ходатайств об отложении заседания по причине недостаточности времени для формирования своей правовой позиции по делу с учетом данного доказательства представителем административного истца не заявлялось.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции приходит к выводу, что права административного истца, предусмотренные статьей 45 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не нарушены.

Доводы кассационной жалобы в указанной части связаны с оценкой доказательств по делу, установленных судом апелляционной инстанции и положенных в основу оспариваемого судебного акта, они не могут быть признаны основанием для отмены обжалуемого апелляционного определения в кассационном порядке, поскольку не свидетельствуют о нарушении норм материального или процессуального права.

Установив, что спорный земельный участок относится к землям национальных парков, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что с заявлением о выдаче разрешения на строительство на данном земельном участке административный истец обратился в неуполномоченный орган, поскольку Администрация в силу действующего законодательства не вправе разрешать вопрос о строительстве тех или иных объектов на землях, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда считает данный вывод правильным.

В силу пункта 2 статьи 94, пунктов 1 и 6 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, а также пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", пункта 2 Приложения N 1 к названному постановлению земли национальных парков относятся к категории земель особо охраняемых природных территорий и объектов и являются федеральной собственностью.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1, пунктами 6, 7 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются категории указанных территорий, в том числе национальные парки.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении, соответственно, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Пунктом 5 статьи 12 Федерального закона N 33-ФЗ предусмотрено, что национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности.

В соответствии с пунктом 6 части 5 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство объекта капитального строительства, строительство, реконструкцию которого планируется осуществлять в границах особо охраняемой природной территории (за исключением лечебно-оздоровительных местностей и курортов), выдается федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в ведении которого находится соответствующая особо охраняемая природная территория, если иное не предусмотрено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Согласно пункту 5.17 Положения о Минприроды России, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года N 1219, Минприроды России выдает в установленном порядке разрешения на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, планируемых в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также разрешения на ввод в эксплуатацию указанных объектов, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Поскольку земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах особо охраняемой природной территории, то уполномоченным органом на выдачу разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию, как верно указал суд апелляционной инстанции, является Минприроды России. Администрация Листвянского муниципального образования такими полномочиями не наделена.

При таких обстоятельствах вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии в рассматриваемом случае правовых оснований для удовлетворения заявленных требований основан на законе.

Отклоняя довод административного истца о том, что суд вышел за пределы предмета заявленных требований, поскольку такого основания для отказа в выдаче разрешения на строительство оспариваемое письмо Администрации от 30 августа 2018 года исх. N 882 не содержит, кассационный суд учитывает, что в силу частей 8, 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при проверке законности оспариваемого решения органа, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме, к числу которых, в частности, относится вопрос о полномочиях органа, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом изучения суда апелляционной инстанции, получили надлежащую правовую оценку, отклонены как несостоятельные с подробным изложением мотивов отклонения.

Содержание жалобы, по сути, направлено на переоценку представленных доказательств и установление иных обстоятельств по делу. Однако полномочиями по переоценке доказательств и разрешению вопросов факта судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не наделена.

При принятии обжалуемого апелляционного определения нарушений норм материального и процессуального права судом апелляционной инстанции не допущено, выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем кассационная жалобы не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 20 июня 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи