Апелляционное определение СК по административным делам Краснодарского краевого суда от 14 ноября 2019 г. по делу N 33а-34635/2019

Судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда в составе:

председательствующего Лободенко К.В, судей Морозовой Н.А, Сидорова В.В, по докладу судьи Сидорова В.В, при ведении протокола

помощником судьи Кирюшиной М.А, слушала в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам представителя администрации МО г. Краснодар по доверенности Супруна В.С, а также представителя департамента архитектуры и градостроительства администрации МО г. Краснодар по доверенности Батлук А.В. на решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 15 апреля 2019 года.

Заслушав доклад судьи, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Водолагин М.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования г. Краснодар о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги.

В обоснование требований указал, что на основании договора купли- продажи N "... "7 от 09.09.2016г. и договора купли-продажи от 26.01.2017г. им приобретен жилой дом, расположенный по адресу: Краснодарский край, "... ".

27.03.2018г. Водолагин М.В. обратился с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка по адресу: "... ", Карасунский внутригородской округ, "... ", в администрацию муниципального образования "... ".

26.04.2018г. им был получен отказ в предоставлении указанной муниципальной услуги от 19.04.2018г. "... ".26.

Причиной отказа послужило то обстоятельство, что, по мнению административного ответчика, земельный участок по "... ", в Карасунском внутригородском округе "... ", расположен в зоне рекреационного назначения и является ограниченным в обороте, следовательно, предоставление испрашиваемого земельного участка не подлежит предварительному согласованию.

По данным публичной кадастровой карты, публикуемой в рамках интернет-портала государственных услуг, оказываемых Росреестром в электронном виде, земельный участок с кадастровым номером "... ", расположенный по адресу: "... ", Карасунский внутригородской округ "... ", относится к категории земель "земли населенных пунктов" и имеет вид разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство.

Водолагин М.В. считает, что указанный отказ нарушает его права и законные интересы, поскольку принят с нарушением норм права, в связи с чем, Водолагин М.В. просит суд признать незаконным отказ администрации муниципального образования "... " "... ".26 от 19.04.2018г. в предоставлении муниципальной услуги - предварительное согласование предоставления земельного участка, расположенного по адресу: "... ", Карасунский внутригородской округ "... ", в собственность, а также обязать администрацию муниципального образования "... " предоставить муниципальную услугу - предварительное согласование предоставления земельного участка, расположенного по адресу: "... ", Карасунский внутригородской округ "... ", в собственность Водолагину М.В.

Обжалуемым решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 15 апреля 2019 года административное исковое заявление Водолагина М.В. к администрации МО г. Краснодар, Департаменту муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования г. Краснодар, Министерству природных ресурсов Краснодарского края, Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования "... " о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги удовлетворено. Суд признал незаконным отказ администрации МО "... " от 19.04.2018г. "... ".26 в предоставлении муниципальной услуги - предварительное согласование предоставления земельного участка, расположенного по адресу: "... ", Карасунский внутригородской округ "... ", в собственность Водолагину М.В. Обязал администрацию МО "... " устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод Водолагина М.В, а именно: осуществить предварительное согласование предоставления земельного участка, расположенного по адресу: "... ", Карасунский внутригородской округ "... ", в собственность за плату Водолагину М.В.; вид разрешенного использования рекреационного назначения перевести в вид разрешенного использования под застройку индивидуального жилого дома в границах "... " (Ж. 1.1); зону инженерной инфраструктуры перевести в зону под застройку индивидуального жилого дома в границах "... " (Ж. 1.1); спорный земельный участок из запланированной особо охраняемой природной территории - исключить.

С указанным решением суда не согласились представитель администрации МО г. Краснодар по доверенности Супрун В.С, а также представитель департамента архитектуры и градостроительства администрации МО г. Краснодар по доверенности Батлук А.В. и подали апелляционные жалобы, ссылаясь на незаконность и необоснованность решения суда.

Исследовав материалы дела, проверив доводы апелляционных жалоб, обсудив их, выслушав представителя администрации МО г. Краснодар и департамента архитектуры и градостроительства администрации МО г. Краснодар по доверенности Бакивец Н.А, поддержавшую доводы жалоб, Водолагина М.В, возражавшего против доводов жалобы, судебная коллегия находит решение районного суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Положением ч. 1 ст. 308 КАС РФ предусмотрено, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В соответствии с ч. 2 ст. 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются:

1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела;

4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Приходя к выводу об удовлетворении исковых требованиях Водолагина М.В, суд первой инстанции указал, что отказ администрации МО г. Краснодар от 19.04.2018г. N 8866.26 в оказании муниципальной услуги - предварительное согласование земельного участка, на том основании, что спорный земельный участок частично расположен в каскаде Карасунских озер, включая Городской сад "Карасунский" - незаконен, поскольку не основан на нормах действующего законодательства.

Однако, судом апелляционной инстанции установлено, что районным судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Так, из материалов дела следует, что на основании договоров купли-продажи от 09.09.2016г. и 26.01.2017г. Водолагину М.В. принадлежит жилой дом, расположенный по адресу: "... ", общей площадью 35, 5 кв.м, с кадастровым номером "... ".

Водолагин М.В. обратился в администрацию МО "... " с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка по "... " Карасунском внутригородском округе "... " с материалами землеустроительного дела.

Письмом администрации МО "... " от 19.04.2018г. "... ".26 Водолагину М.В. отказано в предоставлении муниципальной услуги "Предварительное согласование предоставления земельного участка".

Данный отказ обоснован тем, что согласно заключению департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования "... " от 10.04.2018г. "... ", испрашиваемый земельный участок частично расположен в каскаде Карасунских озёр, включая Городской сад Карасунский (планируемые ООПТ местного значения - по письму министерства природных ресурсов Краснодарского края от 01.12.2015г. "... ".21114/15-09).

В соответствии с генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012г. N 25 п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар" данный земельный участок расположен в зоне рекреационного назначения.

Согласно п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий являются ограниченными в обороте.

В соответствии с п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Разрешая настоящий спор и приходя к выводу об удовлетворении заявленных требований, судом первой инстанции принято во внимание, что какой-либо информацией, ограничивающей использование как объекта недвижимости - жилого дома с кадастровым номером "... ", так и земельного участка, расположенного по адресу: "... ", Карасунский внутригородской округ "... ", ни суд, ни административный истец не располагают, в каких- либо общедоступных реестрах подобные сведения не значатся, что подтверждается ответами уполномоченных органов местного самоуправления (департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования "... ", департамента муниципальной собственности и городских земель администрации МО "... ").

Также судом первой инстанции указано, что установленное в судебном заседании разночтение и неточность относительно правового статуса спорного земельного участка не может ущемлять права гражданина, свободно и добросовестно пользующегося данным земельным участком. Тот факт, что спорный земельный участок частично расположен в каскаде Карасунских озер, включая Городской сад "Карасунский", по своему субъективному характеру не может служить основанием для ограничения конституционного права гражданина на приобретение в собственность земельного участка, которым он на протяжении длительного времени пользуется в соответствии с его целевым назначением.

Судебная коллегия не может согласиться с указанной позицией суда первой инстанции в силу следующего.

Из представленного в материалах дела заключения департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования "... " "... " от 10.04.2018г. сведения о том, что в отношении земельного участка, площадью 682 кв.м, расположенного по "... " внутригородском округе "... " сведения о том, что в отношении земельного участка опубликовано и размещено в соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 39.18 Земельного кодекса РФ извещение о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного хозяйства или осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в департаменте архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования "... " отсутствуют; сведения об изъятии из оборота или ограничении в обороте указанного земельного участка в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности МО "... " отсутствуют; согласно сведениям ИСОГД испрашиваемый земельный участок частично расположен на территории Каскада Карасунских озер, включая Городской сад Карасунский (планируемые ООПТ местного значения - по письму министерства природных ресурсов Краснодарского края от 01.12.2015г. "... ".21114/15-09); указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок в соответствии с утвержденным документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов: на указанном земельном участке не предусмотрено размещение объектов федерального, регионального и муниципального значения; сведения о том, что данный земельный участок предназначен для размещения здания, сооружения в соответствии с государственной программой Российской Федерации, государственной программой Российской Федерации и

с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих зданий, сооружений в департаменте архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования "... ": отсутствуют; разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории: соответствует; схема расположения земельного участка соответствует форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с п. 12 ст. 11.10 Земельного кодекса РФ; полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истёк: не выявлено; нарушения в разработке схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса требований к образуемым земельным участкам: не выявлено; соответствие схемы расположения земельного участка утверждённому проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории: проект планировки отсутствует; особо охраняемые природные территории отсутствуют; расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой. утвержден проект межевания территории: проект межевания территории отсутствует; заключение органа архитектуры и градостроительства о предельной части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами

землепользования и застройки, градостроительной и проектной документацией: В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования "... " земельный участок по "... " расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами в границах "... " (Ж. 1.1). Площадь земельного участка - 682 кв.м. Площадь застройки объектами капитального строительства 64, 1 кв.м, процент застройки земельного участка составляет 9 %. Максимальная/минимальная площадь земельных участков 300/50000 кв.м. Нормативный процент застройки 50%. "... " части земельного участка, занятого зданием, строением, сооружением и необходимой для использования соответствует правилам землепользования и застройки, градостроительной и проектной документации. Размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок), не будет соответствовать установленным в соответствии с федеральным законом требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков: не требуется.

Дополнительно сообщается, что в соответствии с генеральным планом муниципального образования "... ", утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012г. "... " п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "... "" испрашиваемый земельный участок расположен в зоне рекреационного назначения.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования "... ", утвержденными решением городской Думы Краснодара от "... " "... " п. 6 (в редакции от "... " "... " п.5) земельный участок по "... " расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами в границах "... ".

Решением городской Думы Краснодара от 19.07.2012г. "... " п. 13 "Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования "... "" утверждены местные нормативы градостроительного проектирования муниципального образования "... ".

Подразделом п. 4.1 указанного решения городской Думы Краснодара установлены общие требования для зон рекреационного назначения, в соответствии с которыми рекреационные зоны предназначены для организации массового отдыха населения, улучшения экологической обстановки городского округа и включают парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи, водоемы и иные объекты, используемые в рекреационных целях и формирующие систему открытых пространств "... " и населенных пунктов сельских округов.

Рекреационные зоны формируются на землях общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары и другие озелененные территории общего пользования).

На территории рекреационных зон не допускается строительство новых и расширение действующих промышленных, коммунально-складских и других объектов, непосредственно связанных с эксплуатацией объектов.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

На основании ч. 3 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Из системного толкования вышеуказанных норм права следует, что положениями Градостроительного кодекса РФ закреплен принцип первичности генерального плана, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

В соответствии с пп. 7 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки, предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации (далее также - размещение) объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения.

Согласно п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ территорией общего пользования является территория, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Исходя из смысла п. 1 ст. 262 Гражданского кодекса РФ граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Согласно п. 9 ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Положением п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами.

Согласно п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Следовательно, предоставление земельного участка, включающего территории общего пользования (рекреационные зоны) в собственность определенному лицу ограничит право на использование указанной территории неопределенного круга лиц, что противоречит требованиям ст. 27, 85 Земельного кодекса РФ, ст. 262 Гражданского кодекса РФ, ст. 1 Градостроительного кодекса ГрК РФ.

Таким образом, отказ администрации МО "... " от 19.04.2018г. "... ".26 в предоставлении муниципальной услуги - предварительное согласование предоставления земельного участка, расположенного по адресу: "... ", Карасунский внутригородской округ "... ", в собственность Водолагину М.В. является законным и обоснованным, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции пришел к неправильному выводу об удовлетворении исковых требований Водолагина М.В, в связи с чем, обжалуемое решение суда нельзя признать законным и обоснованным.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из содержания пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", а также положений п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ, действия могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов административного истца.

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 227 КАС РФ, в случае признания судом действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями соответствующими нормативным правовым актам и не нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

В соответствии с п. 2 ст. 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

На основании изложенного, судебная коллегия полагает необходимым решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных Водолагиным М.В. исковых требований.

Руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия, ОПРЕДЕЛИЛА:

Апелляционные жалобы представителя администрации МО г. Краснодар по доверенности Супруна В.С, а также представителя департамента архитектуры и градостроительства администрации МО г. Краснодар по доверенности Батлук А.В. удовлетворить.

Решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 15 апреля 2019 года отменить.

Принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления Водолагина М.В. к администрации МО г. Краснодар, Департаменту муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования г. Краснодар, Министерству природных ресурсов Краснодарского края, Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги - отказать.

Председательствующий

Судьи