Пояснительная записка к проекту федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений"(внесен Московской городской Думой) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений"

Российская Федерация является стороной Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, (СИТЕС) от 3 марта 1973 года. Выполнение требований Конвенции и последующих резолюций и решений конференций стран - членов Конвенции предусматривает разработку и внедрение внутреннего законодательства, регулирующего торговлю и использование видов диких животных и растений (их частей, дериватов и любых изделий из них), включенных в Приложения к Конвенции (около 15 тысяч видов животных и растений).

Такое государственное регулирование включает в себя введение определенных ограничений гражданского оборота образцов диких животных и растений, а также установление мер ответственности за нарушения в сфере оборота и использования образцов. Многие из таких ограничений в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации могут вводиться федеральным законом.

В настоящее время регулирование оборота образцов видов диких животных и растений, включенных в Приложения СИТЕС, осуществляется на основании ряда подзаконных нормативных правовых актов: постановления Правительства Российской Федерации "О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской стороны, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 года" от 13 сентября 1994 года N 1051; приказа Госкомэкологии России "Об утверждении порядка оформления и выдачи разрешений на вывоз с территории, а также ввоз на территорию Российской Федерации видов животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения" от 19 марта 1999 года N112; приказа Госкомэкологии России "Об утверждении Порядка взимания платы за выдачу разрешений на вывоз с территории, а также ввоз на территорию Российской Федерации видов животных и растений, их частей и дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения" от 21 мая 1998 года N 311 и ряда других.

Законодательные инициативы в сфере регулирования оборота редких и исчезающих диких животных и растений предприняты на уровне субъектов федерации. Так, в Еврейской автономной области был принят областной Закон "О скупке, продаже, обмене, содержании и хранении ресурсов животного и растительного мира" от 28 июня 1995 года N 5-03, в Москве с 1 сентября 1999 года вступил в силу Закон "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы" от 30 июня 1999 года N 28, в настоящее время в Хабаровском крае готовится серия постановлений главы администрации края о регулировании использования редких и исчезающих видов диких животных и растений на территории края. В целях обеспечения федеральной политики по регулированию оборота редких и исчезающих диких животных и растений отношения в этой сфере должны быть установлены на федеральном уровне.

В настоящее время отношения в сфере экспортно-импортных операций, оборота образцов, осуществления государственного контроля за оборотом образцов как на внешнем, так и на внутреннем рынке остаются неурегулированными.

В связи с накопленным в городе Москве опытом по контролю оборота редких и исчезающих диких животных и растений Московская городская Дума выступает с законодательной инициативой по разработке и внесению проекта Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений".

1. Содержание проблемы незаконного оборота образцов диких животных и растений, относящихся к видам, подпадающим под действие СИТЕС

В СССР проблема незаконного перемещения животных и растений, а также товаров растительного и животного происхождения через государственную и таможенную границы страны фактически отсутствовала. Либерализация внешнеторговой деятельности, свобода перемещения для граждан, доступ на рынки зарубежных стран, престижность владения редкими и экзотическими животными, растениями и изделиями из них в среде преуспевающих российских граждан, а также устойчивый спрос на продукцию животного и растительного происхождения в ряде регионов мира (Восточная и Юго-Восточная Азия, Ближний Восток, Европа, США) привели к настоящему буму в сфере оборота диких животных и растений.

По данным Интерпола нелегальная торговля дикими животными и растениями без учета древесины и рыбной продукции выходит на второе место в мире после наркотиков, а ее объем достигает 6 млрд.долларов США ежегодно.

Только за 11 месяцев 1999 года на таможенных постах города Москвы было произведено 47 задержаний незаконных грузов с образцами диких животных и растений на общую сумму свыше 100 тыс.долларов США. По оценке экспертов это составляет лишь 5-10 процентов от всего незаконного оборота.

Чаще всего объектами незаконного оборота являются попугаи, черепахи, хищные птицы, вараны, крокодилы, обезьяны, змеи, многие виды насекомых, шкура и все другие части тела тигра (в природе в России осталось не более 450 экземпляров), лапы и желчь медведя, мускусная железа кабарги и другие.

Существенной проблемой становится вывоз животных и растений, относящихся к видам, не внесенным в Приложения СИТЕС, но занесенным в Красную книгу России.

Только в Приморском крае за период 1995-1999 годов было задержано около 50 кг женьшеня, в то время как эксперты оценивают ежегодный вывоз за рубеж 500-2000 кг женьшеня (до 80 млн.долларов США в ценах "черного" рынка Китая). Общий объем нелегальной торговли биологическими ресурсами на Дальнем Востоке оценивается суммой от 1,5 до 5 млрд.долларов США.

Таким образом, в результате недостаточного регулирования оборота диких животных и растений Россия несет ощутимые финансовые потери, и происходит стремительное истощение одного из главных национальных богатств страны - биоразнообразия.

Основными зонами концентрации операций с образцами диких животных и растений в Российской Федерации являются Москва, Санкт-Петербург, Ленинградская область, Калининградская область, Хабаровский край, Приморский край, Краснодарский край, Новосибирская область, Камчатская область и ряд других. Существенный поток образцов идет из стран СНГ, в первую очередь из среднеазиатских республик (Административный орган СИТЕС в Российской Федерации обслуживает эти страны до их присоединения к Конвенции). Нелегальный ввоз чаще всего осуществляется из стран Африки, Вьетнама и Перу.

2. Цель Федерального закона

Проект Федерального закона призван обеспечить установление государственного контроля и единых правил регулирования оборота образцов диких животных и растений, относящихся к видам, включенным в Приложения СИТЕС, на всей территории Российской Федерации.

Реализация норм закона позволит сократить незаконное использование образцов, будет способствовать сохранению редких видов флоры и фауны как в России, так и в мире, обеспечит выполнение обязательств Российской Федерации в рамках СИТЕС и иных международных соглашений, будет способствовать финансированию деятельности Административных и Научных органов СИТЕС в Российской Федерации и повышению эффективности реализации требований Конвенции и законодательства Российской Федерации, обеспечит дополнительный источник дохода для бюджетов всех уровней.

3. Основные положения

Проект Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений" состоит из 8 глав, последовательно определяющих объекты и сферу регулирования, полномочия различных государственных органов, основные виды операций в сфере оборота образцов редких и исчезающих диких животных и растений, виды разрешительных документов, ответственность за нарушение законодательства в данной сфере.

Принципиальным является введение ограничения гражданского оборота образцов, что выражается в установлении требований к регистрации, оформлению, маркировке и наличию сопроводительной документации. Условия оборота различаются в зависимости от принадлежности видов животных и растений к одному из Приложений СИТЕС. Наиболее строгий режим, в соответствии с Конвенцией, установлен для образцов видов, включенных в Приложение I.

Следуя положениям Конвенций, проект вводит перечень исключений, для которых предусмотрен облегченный порядок оборота (например, предметы личного пользования, животные и растения, разведенные в неволе, образцы для научного использования, образцы в составе имущества зоопарков и т.д.). Ключевым является установление ограничений оборота образцов в случае их использования в целях извлечения материальной выгоды. При этом для граждан, использующих образцы в личных целях, существенных дополнительных обременении не наступает до тех пор, пока гражданин не использует образец в коммерческих целях.

Даны определения понятий "оборот", "образец" и других необходимых терминов для единообразного понимания закона.

Закон устанавливает полномочия Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, специально уполномоченных государственных органов в сфере охраны окружающей среды, таможенных органов, органов внутренних дел, ветеринарной и фитосанитарной служб.

Разграничение полномочий и включение норм, предусматривающих совместные действия, позволяет обеспечить механизм взаимодействия различных органов и повысить эффективность их работы по обеспечению контроля и регулирования оборота образцов. Важным аспектом становится взаимное информирование о случаях задержания нелегально обращающихся образцов, выдаче соответствующих согласований и разрешительных документов, ведении совместных действий по контролю.

Закон впервые в полном объеме устанавливает обязанности и полномочия Административных и Научных органов СИТЕС в Российской Федерации.

Закон дает полный перечень разрешительных документов, которые необходимы для обеспечения законного оборота образцов. Этот перечень соответствует требованиям Конвенции и действующего российского законодательства, а также учитывает существующую практику.

Важным аспектом является установление четких условий признания разрешительных документов недействительными или приостановления действия ранее выданных документов.

Закон вводит перечень правонарушений в сфере оборота редких и исчезающих животных и растений. В связи с этим необходимо разработать перечень изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ.

Одним из требований Конвенции является установление четких национальных правил конфискации нелегально перемещаемых образцов. Закон устанавливает условия конфискации, а также органы, уполномоченные осуществлять задержание и конфискацию и определять дальнейшую судьбу конфискованных образцов.

Реализация норм закона позволит получать дополнительные финансовые средства за счет взимания платы за регистрацию, рассмотрение заявлений, лицензирование, выдачу разрешений, возмещение вреда, компенсаций за передержку животных, исполнения удовлетворенных исков, уплаты штрафов. Эти средства позволят обеспечить деятельность Административных и Научных органов СИТЕС, центров спасения, компенсировать затраты бюджета на содержание, выпуск в природу, возвращение в страну происхождения живых образцов. Кроме того, часть средств будет поступать в бюджеты. Передача части средств, полученных от штрафов, лицам, непосредственно вскрывшим правонарушения, может существенно повысить эффективность реализации закона.

Отнесение даты вступления закона в силу на 6 месяцев с момента опубликования дает возможность федеральным органам исполнительной власти подготовить необходимые изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты, что обеспечит реализацию закона.

4. Место Федерального закона в системе действующего законодательства

Правоотношения в сфере оборота диких животных и растений в Российской Федерации регулируются перечисленными выше подзаконными актами, а также законами Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", "О животном мире", "О ветеринарии", Таможенным кодексом РФ, Уголовным кодексом РФ, Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, постановлениями Правительства РФ от 19 января 1998 года N 55, от 20 октября 1998 года N 1222, от 7 августа 1995 года N 795.

Тем не менее, остаются нерешенными многие вопросы, в том числе:

- понятие "оборот образцов" и возможные варианты использования образцов, которые подлежат контролю со стороны государства;

- четкое указание объектов регулирования и исключений;

- перечень используемых разрешительных документов, условия их выдачи и признания недействительными;

- полномочия органов государственной власти и местного самоуправления;

- обязанности Административных и Научных органов СИТЕС в Российской Федерации;

- особенности оборота образцов, относящихся к различным Приложениям СИТЕС;

- установление требований, при соблюдении которых возможен легальный оборот;

- перечень нарушений законодательства в сфере оборота образцов, за которые устанавливается юридическая ответственность;

- условия конфискации образцов и судьба конфискованных образцов;

- требования регистрации и маркировки образцов;

- использование средств, полученных в результате реализации конфискованных образцов, и средств, полученных от возмещения вреда, исков и штрафов.

Принятие и введение в действие Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений" позволит на единой правовой основе решать проблемы борьбы с незаконной торговлей и использованием диких животных и растений в России. Федеральный закон обеспечит выполнение требований СИТЕС и встраивание российского законодательства в систему международного права.

Справка
о состоянии законодательства Российской Федерации, касающегося проекта Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений"

В настоящее время в Российской Федерации непосредственное регулирование оборота образцов видов диких животных и растений, включенных в Приложения СИТЕС, осуществляется на основании ряда нормативных правовых актов. К ним относятся:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 года N 1051 "О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской стороны, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 года".

2. Приказ Госкомэкологии России от 19 марта 1999 года N 112 "Об утверждении порядка оформления и выдачи разрешений на вывоз с территории, а также ввоз на территорию Российской Федерации видов животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения".

3. Приказ Госкомэкологии России от 21 мая 1998 года N 311 "Об утверждении Порядка взимания платы за выдачу разрешений на вывоз с территории, а также ввоз на территорию Российской Федерации видов животных и растений, их частей и дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения".

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 1998 года N 968 "О мерах по выполнению рекомендаций 10-й Конференции государств, подписавших Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 года, в отношении осетровых видов рыб".

5. Федеральный закон от 18 июня 1993 года N 5221-1 "Таможенный кодекс Российской Федерации".

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 года N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности".

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 года N 156 "О порядке выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации".

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 года N 55 "Об утверждении правил продажи отдельных видов товаров, перечня товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичным товаром, и перечня непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размеров, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации".

Предложения
о разработке нормативных правовых актов, принятия которых потребует принятие проекта Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений"

Принятие Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений" потребует разработки следующих нормативных правовых актов:

1. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении списка редких и исчезающих видов диких животных и растений, обитающих или мигрирующих на территории Российской Федерации, не включенных в Приложения к Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 года, к которым применяются нормы Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений".

2. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка лицензирования разведения животных в неволе и искусственного разведения растений, относящихся к видам, включенным в Приложения к Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 года".

3. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка взимания платы и размеров платы за выдачу разрешений на вывоз с территории, а также на ввоз на территорию Российской Федерации образцов видов диких животных и растений, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 года и Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений".

4. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении правил и порядка оборота образцов видов диких животных и растений, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 года и Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений".

5. Постановление Правительства Российской Федерации "Об Административных органах СИТЕС в Российской Федерации и Научных органах СИТЕС в Российской Федерации".

6. Постановление Правительства Российской Федерации "О порядке финансирования деятельности Административного органа СИТЕС".

7. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации".

8. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях".

Финансово-экономическое обоснование принятия
проекта Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений"

По данным Интерпола нелегальная торговля дикими животными и растениями без учета древесины и рыбной продукции выходит на второе место в мире после наркотиков, достигая 6 млрд.долларов США ежегодно.

Российская Федерация является одной из основных стран на незаконном рынке биологических объектов, выступая как импортер, экспортер и как страна транзита. За 11 месяцев 1999 года только на таможенных постах города Москвы было произведено 47 задержаний незаконных грузов с образцами диких животных и растений на общую сумму свыше 100 тыс.долларов США. По оценке экспертов это составляет лишь 5 процентов от всего незаконного ввоза, осуществляемого через Москву.

Незаконно ввезенные животные поступают в продажу как через сеть нелегальных дилеров, так и в открытую - на Птичий рынок. На рынке одновременно могут быть выставлены на продажу животные видов, включенных в Приложения СИТЕС, на общую сумму, превышающую 120 тыс.долларов США. Животные, незаконно ввезенные на территорию России, в странах происхождения скупаются, как правило, за небольшие суммы. В торговле экзотическими видами прибыль в 500-1000 процентов считается нормой. Из-за отсутствия в России адекватного внутреннего законодательства, регулирующего отношения в области оборота редких видов животных и растений, этот активно развивающийся вид бизнеса полностью находится в сфере "теневой" экономики. Продавцы и посредники получают весьма значительные доходы, не платя подоходного налога, отчислений в Пенсионный фонд, в фонды социального страхования и т.д.

Вызванный неконтролируемым спросом наплыв ввозимых из-за рубежа объектов фауны и флоры сужает налогооблагаемую базу, так как не дает развиваться легальному предпринимательству в области разведения экзотических животных и растений: Многие энтузиасты, начинавшие эту деятельность, были вынуждены свернуть свои коммерческие проекты.

Неурегулированность отношений на рынке экзотических животных, их частей и дериватов имеет существенные негативные экономические последствия в результате повышения заболеваемости населения, в первую очередь людей, непосредственно контактирующих с животными. Неконтролируемый ввоз и продажа изъятых из природы и пользующихся спросом на российском рынке экзотических животных опасны возможностью завоза в страну малознакомых инфекций. Так, отмеченный медиками в 1993-95 годах в Москве резкий рост смертности последовал за пиком ввоза приматов и попугаев в Россию. Это касается не только любителей, содержащих экзотических птиц и зверей у себя на дому. Обезьянки и попугаи широко используются уличными фотографами и самодеятельными шоуменами, работающими в местах скопления людей, обычно не имея соответствующих разрешений, что создает опасность самого широкого распространения инфекций.

Некоторые объекты, занесенные в Приложения СИТЕС и добываемые нелегально, широко представлены на внутреннем российском рынке. Это в первую очередь осетрина и черная икра. Объемы незаконного вылова осетровых в десятки раз превышают легальные квоты на вылов. Продукция браконьерского промысла поступает в крупные города с устойчивым платежеспособным спросом. Торговля осетриной в различных видах и черной икрой открыто осуществляется на рынках и в магазинах. На нелегальном сырье работает целая индустрия по переработке осетрины. По данным экспертов только в Москву каждый день поступает в среднем около 10 тонн мороженого мяса осетров, а в ближайшем Подмосковье постоянно работают 30-50 коптилен. Дилеры, продающие оборудование по производству так называемой "нарезки", обязуются поставлять покупателю сырье по минимальным ценам в течение ближайшего года.

Отсутствие единого действенного законодательства, регулирующего коммерческое использование редких видов, делает малоэффективными действия правоохранительных органов, часто не способных доказать незаконность происхождения товара, и существенно сокращает доходы бюджетов всех уровней. Преобладание нелегальной продукции осетровых и икры в России препятствует развитию внешнеторговых операций страны с этой категорией товаров. Например, практически прекращен импорт российской икры США, сокращаются объемы экспорта в страны Западной Европы. В результате происходит вытеснение России с мирового рынка осетровых (только 36 процентов мирового рынка).

Объем заготовок и нелегального вывоза за рубеж кабарожьей "струи" только с Дальнего Востока России составляет до 500 кг в год. По ценам Гонконгского аукциона это эквивалентно 25 млн.долларов США. При этом цены, предлагаемые перекупщиками, составляют не более 5 процентов от конечной цены. Эффективной альтернативой браконьерской и контрабандистской активности на Дальнем Востоке может быть только создание легальных и подконтрольных структур по заготовке, обработке и торговле кабарожьей "струей". В настоящее время на Дальнем Востоке имеются такие фирмы, но большинство из них находится на грани банкротства или занимается "струей" попутно, так как рынок насыщен нелегальным более дешевым товаром, с которого не уплачиваются налоги. Наиболее эффективным способом минимизации "черного" рынка представляется всемерное содействие развитию легального рынка кабарожьей "струи" в сочетании с мерами полицейского воздействия на нелегальных торговцев, браконьеров и контрабандистов, а такое воздействие станет возможным лишь после того, как специальное законодательство отрегулирует взаимоотношения в этой области.

В Приморском крае в 1995-1999 годах было задержано около 50 кг дикого женьшеня, в то время как эксперты оценивают ежегодный вывоз за рубеж в 500-2000 кг (до 80 млн.долларов США в ценах "черного" рынка Китая).

Общий объем нелегальной торговли биологическими ресурсами только на Дальнем Востоке оценивается суммой от 1,5 до 5 млрд.долларов США. При этом не все виды этой деятельности преступны, но, как правило, они находятся вне правового поля. Принятие закона, регулирующего оборот редких животных и растений, позволит вывести огромное число участников этого рынка из "тени" и существенно увеличить собираемость налогов на всех уровнях.

Принятие и исполнение предлагаемого закона позволит увеличить поступления в бюджет за счет налагаемых на нарушителей штрафов и за счет средств, вырученных от реализации конфискованных образцов. Реализация норм закона позволит получать дополнительные финансовые средства за счет взимания платы за регистрацию, рассмотрение заявлений, лицензирование, выдачу разрешений, возмещение вреда, компенсаций за передержку животных, исполнения удовлетворенных исков, уплаты штрафов. Эти средства позволят обеспечить деятельность Административных и Научных органов СИТЕС, центров спасения, компенсировать затраты бюджета на содержание, выпуск в природу, возвращение в страну происхождения живых образцов. Кроме того, часть средств будет поступать в бюджеты. Передача части средств, полученных от штрафов, лицам, непосредственно вскрывшим правонарушения, может существенно повысить эффективность реализации закона.

Таким образом, принятие Федерального закона "О регулировании оборота образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений" не потребует дополнительных бюджетных ассигнований, будет способствовать совершенствованию экономических механизмов охраны редких и исчезающих видов диких животных и растений, положительно скажется на состоянии федерального бюджета и поможет изыскать дополнительные финансовые средства для обеспечения выполнения международных обязательств Российской Федерации. Принятие данного закона позволит существенно повысить эффективность использования выделяемых средств.

Редактор проекта:

И.Ю.Новицкий

28 июня 2000 года

925 30-82