Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об издании учебной литературы и
обеспечении ее доступности"
Необходимость принятия федерального закона "Об издании учебной литературы и обеспечении ее доступности" обусловлена тем, что в современных условиях, когда резко возрастает роль образования в развитии личности и общества, повышаются требования к качеству образования, наличие учебников и учебных пособий в образовательных учреждениях и их качество приобретают особую значимость.
При значительном расслоении российских граждан по имущественному положению, возможность получить качественное образование, а, следовательно, реализовать свое конституционное право на образование, для многих из них становится все затруднительнее, в том числе и из-за отсутствия законодательно закрепленного механизма обеспечения доступности учебной литературы для обучающихся.
Проведенные Советом Федерации парламентские слушания "Об учебном книгоиздании и обеспечении учебными изданиями обучающихся" показали, что проблема обеспечения образовательных учреждений учебной литературой в последние годы остается одной из самых сложных. Переход к рыночным отношениям привел к упразднению существующей системы единого, государственного, обеспеченного финансированием заказа, что отрицательно сказалось на объемах выпуска учебной литературы, на адресном обеспечении ею обучающихся.
Распоряжением Правительства Российской Федерации с 1997 года органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано самостоятельно определять порядок обеспечения учебной литературой государственных и муниципальных образовательных учреждений.
До настоящего времени во многих субъектах Российской Федерации не удается в необходимой мере обеспечить обучающихся учебниками. Эта работа в первую очередь сдерживается отсутствием необходимых средств в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах, а также складывающимися организационными трудностями.
Большинство субъектов Российской Федерации в своих бюджетах предусматривают расходы на приобретение учебной литературы в крайне недостаточных объемах, которые в ряде случаев составляют менее 10% от потребности. В свою очередь, фактическое исполнение этой части бюджетов нередко осуществляется по остаточному принципу и в 1999 году составило в среднем не более 50 процентов от запланированных объемов.
По информации Минобразования России, объемы финансирования из региональных и местных бюджетов в 1999-2000 учебном году уменьшились по сравнению с предыдущим учебным годом с 412,3 млн. рублей до 280, 5 млн. рублей.
Средняя обеспеченность школьными учебниками по Российской Федерации в течение последних трех лет составляла не более чем на 70 процентов.
Увеличение объемов закупки учебной издательской продукции в регионах в настоящее время осуществляется чаще всего только за счет средств родителей. Это приводит к большой разнице в уровне обеспеченности учебниками между регионами России. В среднем каждый пятый, а в ряде регионов каждый второй российский школьник не имеет необходимых учебников. Даже в одном субъекте Российской Федерации наблюдается резкое различие в обеспеченности учащихся учебниками.
Генеральная прокуратура Российской Федерации в ходе прокурорских проверок, проведенных в 1997-1999 годах, выявила повсеместное нарушение конституционных гарантий на получение бесплатного образования, в том числе, на бесплатное обеспечение учебной литературой. В том числе выявлены факты установления платы за пользование учебниками школьных библиотечных фондов, а также сборов родительских средств на приобретение учебников.
Кризисность ситуации усиливается из-за неудовлетворительного состояния книжных фондов школьных библиотек. Примерно 50 процентов учебников используются уже свыше четырех лет и физически изношены, а 24-25 процентов учебных изданий морально устарели. Тенденция к сокращению книжных фондов школьных библиотек сохраняется последние пять лет и значительно влияет на снижение качества образования.
Особую тревогу вызывает острая нехватка учебников для специальных (коррекционных) образовательных учреждений. В ряд регионов учебники для специальных (коррекционных) образовательных учреждений не завозились с 1995 года, а имеющийся книжный фонд специальной литературы обветшал, требует пополнения и замены.
Неудовлетворительно обеспечены учебной литературой и профессиональные образовательные учреждения.
За последнее десятилетие в Российской Федерации произошло резкое сокращение объемов выпускаемой учебной литературы. Если к началу 1993 - 1994 учебного года для общеобразовательных учреждений было выпущено 109 миллионов экземпляров учебных изданий, то к началу 1999 - 2000 учебного года общий тираж учебных изданий составил всего 57,3 миллиона.
В последние годы педагогическая и научная общественность неоднократно высказывала серьезную озабоченность несоответствием ряда выпускаемых учебников современным требованиям, как по качеству, так и по содержанию.
В то же время, правовые отношения в области учебного книгоиздания и обеспечения обучающихся учебной литературой, по существу, не урегулированы федеральными законами.
Настоящий федеральный закон призван сформировать государственную политику в области издания учебной литературы и обеспечения ею участников образовательного процесса, установить государственные гарантии в этой области для обучающихся и педагогических работников, урегулировать возникающие при этом правовые отношения.
Концептуальным положением настоящего проекта федерального закона является положение об обеспечении доступности учебных изданий для участников образовательного процесса за счет безвозмездного пользования учебными изданиями из библиотечного фонда образовательного учреждения.
Законопроектом устанавливается государственная политика в области издания учебной литературы и обеспечении ее доступности. В частности, определено, что государство гарантирует обучающимся и педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений доступность федерального минимума учебных изданий, необходимого для освоения обучающимися основных общеобразовательных и (или) профессиональных программ в пределах государственных образовательных стандартов. В зависимости от типов образовательных учреждений и их формы собственности предусматриваются разные механизмы обеспечения доступности учебной литературы для обучающихся.
С целью реализации государственной политики в области издания учебной литературы и обеспечения ее доступности законопроектом устанавливаются положения, направленные на государственное регулирование в области издания учебной литературы (глава 3). В том числе определены: государственные гарантии и государственная поддержка издания учебной литературы, защита потребителя от некачественных учебных изданий, размещение заказов на издание и поставки учебной литературы для государственных нужд, запрещение приватизации в области издания учебной литературы.
Учитывая принципиальную роль качества учебной литературы для обеспечения образовательного процесса, положения глав 4 и 5 законопроекта регулируют вопросы сертификации и грифования учебной литературы, основные принципы и порядок формирования федерального перечня учебных изданий, а также порядок издания учебников и учебных пособий, приобретаемых за счет средств федерального бюджета.
Положениями главы 6 определены компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области издания учебной литературы и обеспечения доступности учебных изданий.
В законопроекте достаточно детально определен механизм финансирования учебного книгоиздания (глава 7). В частности, устанавливаются источники финансирования учебного книгоиздания, порядок финансирования учебного книгоиздания из средств федерального бюджета, использования средств образовательных учреждений для приобретения учебных изданий, вводятся положения о порядке определения федерального минимума учебных изданий, расчетного срока эксплуатации учебных изданий, государственного регулирования ценообразования на учебные издания. Так, с целью обеспечения доступности учебных изданий для обучающихся и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждениях учебных изданий установлено, что за счет средств федерального бюджета финансируются:
приобретение по заявкам субъектов Российской Федерации для 70 процентов обучающихся в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях учебников и учебных пособий из числа учебных изданий, включенных в федеральный комплект, их доставка до территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
приобретение учебников и учебных пособий для всех обучающихся в государственных и муниципальных специальных (коррекционных) образовательных учреждениях и государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях, использующих учебные издания на языках коренных малочисленных народов Севера, и их доставка до образовательного учреждения;
приобретение учебников и учебных пособий для обучающихся в подведомственных образовательных учреждениях, если их обучение осуществляется за счет средств федерального бюджета, и доставка учебных изданий до образовательного учреждения;
приобретение учебников и учебных пособий из числа учебных изданий, включенных в федеральный комплект, для всех педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений, осуществляющих обучение за счет средств учредителей этих образовательных учреждений.
Реализация этого законопроекта потребует дополнительных затрат федерального бюджета на приобретение учебников для государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений. Исходя из цен 2000 года, определено, что дополнительные расходы составят около 1,416 млрд. рублей.
В тоже время, реализация закона позволит повысить качество образования, эффективность использования учебной литературы (оптимальный срок эксплуатации учебной литературы составляет 4 года), снизить ее стоимость за счет массового выпуска, устранения многочисленных посредников между издательством и обучающимися, а также создать лучшие условия для реализации гражданами права га образование.
Одновременно закон направлен на консолидацию общества и укрепление российской государственности.
Представляется, что рассматриваемый федеральный закон будет с одобрением воспринят населением страны.
Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона
"Об издании учебной литературы и обеспечении ее доступности"
Проект федерального закона "Об издании учебной литературы и обеспечении ее доступности" предусматривает финансирование за счет средств федерального бюджета приобретения и доставки части учебных изданий, необходимых для обучающихся и педагогических работников государственных и образовательных учреждений (статьи 17 и 24).
Положениями указанных статей, в отличие от ныне действующей практики финансирования за счет средств федерального бюджета приобретения учебной литературы, по существу вводится только две принципиальные позиции, требующие дополнительного финансирования из средств федерального бюджета. Это приобретение и доставка учебной литературы для 70 процентов обучающихся в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях, а также для всех педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений.
Кроме того, следует предвидеть, что реализация положений законопроекта потребует некоторого увеличения расходов, необходимых для обеспечения учебной литературой государственных и муниципальных специальных (коррекционных) образовательных учреждений, так как в настоящее время они финансируются в недостаточном объеме.
Другие позиции, зафиксированные в законопроекте, уже финансируются за счет средств федерального бюджета и их включение в законопроект вызвано исключительно необходимостью законодательного подтверждения вышеперечисленных расходов, что позволит обеспечить более полную реализацию гражданами права на образование.
Например, Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1999 год" было предусмотрено выделение средств для:
выпуска литературы для слепых и внедрение инновационных средств информационного обеспечения инвалидов по зрению - 27700,0 тыс. рублей;
выпуск учебной литературы для учреждений специального образования - 5000,0 тыс. рублей;
выпуск учебной литературы на языках коренных малочисленных народов Крайнего Севера - 5000,0 тыс. рублей;
выпуск учебной литературы нового поколения для высших учебных заведений Минздрава России - 3000,0 тыс. рублей.
Проектом федерального бюджета на 2001 год предусматривается выделение Минобразованию России средств для приобретения:
учебной литературы образовательными учреждениями профессионального образования 400000,0 тыс. рублей;
учебной литературы для слепых и внедрения инновационных средств информационного обеспечения инвалидов по зрению - 11630,0 тыс. рублей;
учебной литературы на языке коренных малочисленных народов Крайнего Севера - 5700,0 тыс. рублей;
учебной литературы для учреждений специального образования - 5700,0 тыс. рублей.
Таким образом, за счет средств федерального бюджета традиционно финансируется (не всегда в достаточных объемах) приобретение и доставка до образовательного учреждения учебников и учебных пособий для государственных и муниципальных специальных (коррекционных) образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, использующих учебные издания на языках коренных малочисленных народов Севера, образовательных учреждений федерального ведения.
Подготовка и выпуск в свет учебных изданий для их передачи другим государствам в соответствии с межправительственными соглашениями, официальной учебной документации, а также подготовка и выпуск учебной издательской продукции, предусмотренной соответствующим разделом федеральной программы развития образования и государственных программ издания учебной литературы, в принципе определяется Правительством Российской Федерации и финансируется также за счет средств федерального бюджета.
С учетом изложенного был проведен расчет дополнительных расходов федерального бюджета, необходимых для приобретения учебной литературы для обучающихся и педагогических работников общеобразовательных школ, а также дополнительных расходов для обучающихся и педагогических работников специальных (коррекционных образовательных учреждений).
Расчет расходов федерального бюджета, необходимых для приобретения учебной литературы для общеобразовательных учреждений, проводился на основе практики работы государственного унитарного предприятия издательства "Просвещение", которое в настоящее время выпускает около половины учебников и учебных пособий для образовательных учреждений, реализующих программы общего образования (см. таблицу). Расчеты произведены в ценах по состоянию на 1 октября 2000 года.
Класс | Количество учебников и учебных пособий в комплекте |
Стоимость одного комплекта учебников и учебных пособий с учетом экспедирования (рублей) |
Контингент учащихся (тыс.) |
Стоимость учебной литературы на весь континген учащихся (тыс. рублей) |
1 класс | 11 | 294,42 | 1690,9 | 497834,778 |
2 класс | 6 | 245,5 | 1834,8 | 450443,4 |
3 класс | 6 | 275,5 | 1994,7 | 549539,85 |
4 класс | 7 | 254,0 | 650,3 | 165176,2 |
5 класс | 8 | 314,5 | 2171,6 | 682968,2 |
6 класс | 9 | 359,5 | 2324,4 | 835621,8 |
7 класс | 12 | 394,5 | 2396,7 | 945498,15 |
8 класс | 14 | 432,0 | 2291,1 | 989755,2 |
9 класс | 14 | 445,5 | 2188,9 | 975154,95 |
10 класс | 14 | 476,0 | 1425,4 | 678490,4 |
11 класс | 13 | 483,5 | 1351,9 | 653643,65 |
Всего | 114 | 3974,92 | 20320,7 | 7424126,578 |
Таким образом, стоимость единовременного обеспечения всех библиотек государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений федеральным комплектом учебников составляет 7, 424 млрд. рублей.
Исходя из оптимального срока эксплуатации учебников (4 года) для реализации положений законопроекта об обеспечении доступности учебных изданий для обучающихся в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях за счет средств федерального бюджета необходимо будет выделять в год 1,299 млрд. рублей (7,424:4 х 70 %).
Стоимость учебных изданий для обеспечения учителей школ рассчитывалась на основе следующих показателей:
общая численность учителей составляет 1556 тыс. человек;
для обеспечения доступности учебной литературы на одного преподавателя в среднем необходимо иметь в школьной библиотеке 6 учебников (в абсолютном большинстве школ, кроме начальных школ, применяется предметный принцип обучения, а, следовательно, преподаватель ведет занятия по 1-3 предметам (курсам);
средняя стоимость учебника составляет 34,87 рубля;
срок эксплуатации учебников составляет 4 года.
С учетом вышеперечисленных условий для реализации положений законопроекта в части обеспечения доступности учебной литературы необходимо будет затратить в год из средств федерального бюджета 0,081 млрд. рублей (1556 х 6 х 34,87:4:1000000).
Как уже указывалось выше, некоторое увеличение расходов потребует обеспечение учебной литературой специальных (коррекционных) образовательных учреждений.
По данным Минобразования России в 1999/2000 учебном году в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях обучалось 281,8 тыс. детей и в классах общеобразовательных учреждений - 216,2 тыс. детей.
Из общего числа детей с ограниченными возможностями здоровья в школах для глухих, слабослышащих и позднооглохших, слепых, для слабовидящих и поздноослепших, для детей с тяжелыми нарушениями речи всего обучается 46,3 тыс. детей. Указанные категории обучающихся нуждаются в специальной учебной литературе, которая традиционно приобретается за счет средств федерального бюджета.
Наибольшее количество детей с ограниченными возможностями здоровья, которые нуждаются в специальной учебной литературе, обучается в школах или классах для умственно отсталых - 222,8 тыс. детей.
Следует отметить, что в школах и классах для детей с задержкой психического развития обучается 221,0 тыс. человек, но они не нуждаются в специальной учебной литературе.
Расчет стоимости учебной литературы для детей, обучающихся в школах и классах для умственно отсталых, проводился также на основе практики работы государственного унитарного предприятия издательства "Просвещение" и в ценах по состоянию на 1 октября 2000 года.
Класс | Стоимость одного комплекта учебников и учебных пособий с учетом экспедирования до образовательного учреждения (рублей) |
Контингент учащихся (тыс.) |
Стоимость учебной литературы на весь контингент учащих- ся (тыс. рублей) |
1 класс |
205,0 | 14,5 | 2972,5 |
2 класс |
205,0 | 20,5 | 4202,5 |
3 класс |
285,0 | 25,3 | 7210,5 |
4 класс |
353,0 | 28,9 | 10201,7 |
5 класс |
314,5 | 30,7 | 9655,1 |
6 класс |
357,0 | 30,1 | 10745,7 |
7 класс |
503,0 | 28,7 | 14436,1 |
8 класс |
375,0 | 25,8 | 9675,0 |
9 класс |
380,0 | 18,3 | 6954,0 |
Всего | 2977,5 | 222,8 | 76053,1 |
При этом ежегодный объем средств, необходимый для обеспечения доступности учебной литературы для указанной категории обучающихся, при сроке эксплуатации учебников 4 года, включая доставку литературы непосредственно до школы, будет составлять 0,019 млрд. рублей (0,076:4).
Расчет стоимости приобретения учебной литературы для детей с задержкой психического развития проводился по аналогии расчета стоимости приобретения учебной литературы для общеобразовательных школ, так как эта категория обучающихся использует учебники и учебные пособия для указанного типа образовательных учреждений. Ежегодный объем средств, необходимый для обеспечения доступности учебной литературы для этой категории обучающихся составит 0,017 млрд. рублей.
Таким образом, общая стоимость реализации проекта федерального закона "Об издании учебной литературы и обеспечении ее доступности" составляет 1,416 млрд. рублей в год (1,299+0,081 + 0,019 + 0,017).
Одновременно следует предвидеть, что реализация положений законопроекта позволит снизить стоимость учебной литературы за счет массовости тиражей учебной литературы, исключения "торгового риска" для издателя, а также исключение многоступенчатой системы посредников между издательством и школой.
Перечень актов федерального законодательства,
подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием федерального закона "Об издании учебной литературы и обеспечении ее доступности"
Принятие федерального закона "Об издании учебной литературы и обеспечении ее доступности" потребует внесения дополнения в статью 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Примечание. Проект федерального закона "О внесении дополнения в статью 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" прилагается.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.