Пояснительная записка к проекту N 44004-3 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации

1. Российская Федерация относится к числу стран с кодифицированной системой права. Кодексы регулируют важнейшие группы общественных отношений. Поэтому разработке и принятию кодексов всегда придавалось государственное значение.

Действующий Гражданский процессуальный кодекс РСФСР был принят в 1964 году, т.е. 36 лет тому назад, в совершенно иных по сравнению с настоящим периодом экономических, политических, общественных условиях России.

Он косвенно отражал в своей сущности плановый характер экономики, существовавшее в то время устройство государства, заниженную роль судебной власти по сравнению с властью административной, следственный характер правосудия по гражданским делам в РСФСР.

Несмотря на то, что в ГПК РСФСР 1964 года вносились многочисленные изменения и дополнения, начиная с 1979 года по настоящее время, исправить его правовую философию подобным методом невозможно, а процессуальную форму защиты права путем изменений ГПК РСФСР превратить в адекватную новой правовой системе России нельзя.

В мае 1993 года было принято правильное решение о разработке проекта нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Проект нового ГПК России разрабатывался рабочей группой, состав которой утвержден распоряжением и.о. министра юстиции России Ю.Х.Калмыкова 24 мая 1993 года.

Традиционно гражданские процессуальные кодексы в России принимались одновременно с гражданскими кодексами, что соответствовало логике взаимодействия отраслей права.

Так, ГПК РСФСР 1923 года был принят вскоре после принятия Гражданского кодекса РСФСР 1922 года, а действующий ГПК РСФСР 1964 года принимался одновременно с Гражданским кодексом 1964 года.

Только в настоящее десятилетие (1990 - 2000 годы) наблюдается недопустимый разрыв во времени между обновлением регулятивного (материального права) и гражданского процессуального права Российской Федерации. Приняты новые крупные законы из области конституционного, гражданского, семейного, налогового, бюджетного и иных отраслей права и не принят новый ГПК РФ.

По плану законодательных работ Правительства Российской Федерации (Собрание Законодательства Российской Федерации, 1995, N 6, ст.454, с.965) проект нового Гражданского процессуального кодекса должен быть представлен Правительством в Государственную Думу в октябре 1995 года для обсуждения и принятия.

По объективным причинам, а именно, незавершенности работ по другим законопроектам, от которых зависела подготовка проекта ГПК РФ, он не был направлен на рассмотрение Государственной Думы в запланированный срок, хотя проект был подготовлен и опубликован для обсуждения в мае 1995 года (Юридический вестник, 1995, NN 20 - 21), а в июне 1995 года обсуждался в Российской Правовой Академии Минюста РФ на научно-практической конференции.

В мае 1996 года концепция проекта нового Гражданского процессуального кодекса РФ обсуждалась на заседании Совета по судебной реформе при Президенте Российской Федерации. Содержание проекта ГПК РФ в целом было одобрено указанным Советом. Решением Совета было рекомендовано продолжить работу над проектом, учесть ряд критических замечаний и пожеланий, а главное, новое законодательство России. После соответствующей доработки второй вариант проекта ГПК РФ обсуждался на научно-практической конференции в г.Москве 24 - 25 апреля 1997 года и получил положительную оценку ученых и практиков, участников конференции.

В течение 1998 - 1999 г.г. проект ГПК РФ неоднократно обсуждался на заседаниях Совета по совершенствованию правосудия при Президенте Российской Федерации. Так, 18 мая 1999 года рабочей группой по проблемам гражданского процесса Совета при Президенте Российской Федерации проект ГПК РФ был одобрен и признан по качеству выполнения пригодным для внесения в Государственную Думу Российской Федерации.

2. Проект нового Гражданского процессуального кодекса выполнен на основе современных достижений гражданской процессуальной науки и обобщения предложений, поступавших в Министерство юстиции РФ и в Верховный Суд РФ от органов юстиции субъектов Федерации, судов различных уровней судебной системы. Совета судей РФ, отдельных граждан.

В процессе работы над проектом были изучены предложения, содержащиеся в научных разработках по гражданскому процессуальному праву за период применения действующего ГПК РСФСР 1964 года. Изучался опыт правового регулирования гражданского судопроизводства других стран, а также новые гражданские процессуальные кодексы ряда государств СНГ (республик Беларусь, Казахстан, Азербайджан и др.).

Характеристику проекта нового ГПК Российской Федерации можно в сокращенном виде представить путем раскрытия его концепции.

Под концепцией того или иного крупного законопроекта, каковым является и ГПК РФ, понимается его философско-правовая основа, проявляющаяся прежде всего в принципах, закрепленных в законе, а также в системе кодекса. Принципы - фундаментальные нормы наиболее общего содержания, определяющие построение процесса как состязательного и осуществляемого независимым беспристрастным судом, гарантирующим защиту права.

Проект ГПК РФ отражает теорию разделения властей. Он базируется при закреплении принципов процесса на ст.8 Всеобщей декларации прав человека от 10 февраля 1948 года, в которой говорится, что "каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, представленных ему конституцией или законом", на Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, ставших в результате ратификации их Российской Федерацией 5 мая 1998 года составной частью национального законодательства России, а также ст.46 Конституции Российской Федерации, провозгласившей, что "каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод". Проект ГПК РФ закрепляет прежде всего гарантии судебной защиты прав граждан судами общей юрисдикции и ориентирован на защиту прав именно граждан (ст.22 проекта ГПК РФ). Наряду с защитой прав граждан в судах общей юрисдикции осуществляется защита интересов государства, органов государственной власти и местного самоуправления, неопределенного круга лиц, организаций, общественных объединений.

Проект ГПК РФ детализирует организационные принципы правосудия, закрепленные в Конституции РФ (осуществления правосудия только судом, независимости судей при осуществлении правосудия, принцип государственного языка судопроизводства, гласности и т.д.) и базируется на федеральном конституционном законе "О судебной системе в Российской Федерации", предусматривающем компетенцию иных судов в России, кроме судов общей юрисдикции (Конституционного Суда Российской Федерации, арбитражных судов).

3. Законопроект исходит из бережного отношения к системе действующего ГПК РСФСР 1964 года и нормам, оправдавшим себя на практике в течение более тридцати лет применения этого закона, обеспечивающим надлежащий механизм защиты права и не противоречащим современному законодательству, особенно новеллам, внесенным в ГПК РСФСР 27 октября 1995 года. Нет необходимости в существенной переработке таких сложившихся институтов, как прекращение производства по делу, оставление заявления без рассмотрения, правового регулирования хода судебного заседания.

В проекте ГПК РФ закрепляется принцип единоличного рассмотрения и разрешения судьями гражданских дел в суде первой инстанции, однако при этом за лицами, участвующими в деле, сохраняется право на коллегиальное рассмотрение и разрешение дела.

Проект ГПК РФ устанавливает систему гражданского процессуального законодательства и не ограничивает ее только Кодексом.

В ст.1 проекта фиксируется принципиальное положение, что Гражданский процессуальный кодекс РФ, как федеральный и кодифицированный закон, определяет порядок судопроизводства по гражданским делам во всех судах субъектов Федерации, то есть в Российской Федерации в целом. Все другие законы, которые затрагивают так или иначе гражданское судопроизводство, должны соответствовать основным положениям ГПК РФ.

Учитывая наличие многочисленных международных связей Российской Федерации и договорных отношений с другими государствами, в этой же ст.1 проекта устанавливается соответствующее международной практике правило, что "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые установлены гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора".

4. В проекте ГПК РФ развиваются и детализируются конституционные положения (ст.120 Конституции РФ) о необходимости разрешения дел с учетом верховенства Конституции РФ, конституционных и федеральных законов. Суд, установив при разбирательстве дела, что нормативный акт принят государственным или иным органом с превышением полномочий либо не соответствует нормативным актам вышестоящих государственных органов, не применяет этот акт и разрешает дело на основе действующего законодательства, имеющего высшую юридическую силу.

В проекте ГПК РФ проводится фундаментальная правовая идея гармоничного сочетания инициативы сторон по защите права с руководящей ролью суда в гражданских процессуальных отношениях. Авторы проекта исходили из того, что нет принципов диспозитивности и состязательности в "чистом виде" без определенных ограничений и восполнительных функций суда.

В проекте раскрывается содержание принципа диспозитивности гражданского процесса. Возникновение процесса, его завершение, обжалование решения ставится в зависимость от волеизъявления стороны.

Проект содержит нормы, расширяющие объем прав сторон и связывающие действия суда диспозитивными волеизъявлениями сторон. Проект исходит из идеи повышения активности самих сторон в процессе защиты права, их ответственности за свои действия.

5. Проект ГПК РФ соответствует положениям ст.6 Европейской конвенции о защите прав человека и устанавливает порядок уведомления заинтересованных лиц о процессе, устанавливает достаточное время для подготовки к процессу, закрепляет право иметь представителя, пользоваться бесплатной помощью переводчика, закрепляет гарантии справедливого и публичного разбирательства дела.

С этой точки зрения по сравнению с действующим ГПК РСФСР значительно изменена роль прокурора в гражданском процессе, а именно: прокурор имеет право возбуждать дела только в случаях необходимости защиты интересов государства либо тогда, когда по уважительным причинам само заинтересованное лицо не может возбудить процесс.

6. Принципиальные отличия предлагаемого проекта ГПК РФ от действующего ГПК РСФСР касаются содержания принципа состязательности, реализации сторонами обязанности по доказыванию.

Принцип состязательности по ГПК РСФСР ослаблялся действием принципа объективной истины, в соответствии с которым суд был обязан, не ограничиваясь представленными материалами и объяснениями, принимать все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного выяснения действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон (ст.14 ГПК РСФСР). Эта формула в предлагаемом проекте не воспроизводится.

Обязанность доказывания по проекту ГПК РФ лежит на сторонах, но суд по просьбе сторон содействует им в собирании доказательств. Помощь суда сторонам в осуществлении доказательственной деятельности ставится по проекту в зависимость от активности стороны, ее поведения в процессе.

7. Нормы о состязательности гражданского процесса последовательно развиваются в проекте ГПК РФ.

Например, в проекте кодекса излагается в новой редакции глава о заочном производстве. Институт заочного решения необходим, чтобы зафиксировать дополнительные гарантии реализации принципа состязательности гражданского процесса, повысить уровень ответственности стороны за свои действия (бездействие), с целью предотвращения волокиты и злоупотребления процессуальными правами со стороны ответчика.

Разрешение целого ряда требований в целях ускорения процесса осуществляется в порядке приказного производства. В проекте ГПК уточнятся порядок разрешения единолично судьей требований, заявляемых в порядке приказного производства.

Система проекта Гражданского процессуального кодекса РФ отражает обновление содержания принципов процессуального права, новое регулятивное законодательство (новый ГК РФ, Семейный кодекс РФ, закон "О мировых судьях в Российской Федерации", закон "Об исполнительном производстве").

Кодекс исходит из деления права на частное и публичное. Это отражается на регламенте по проекту ГПК РФ пяти видов судопроизводства: 1) приказного; 2) искового; 3) публично-правового; 4) особого и 5) производства по делам, возникающим в связи с исполнением судебных постановлений и актов иных органов.

В соответствии с новым Гражданским кодексом РФ, Семейным кодексом РФ введены такие институты, как судебный порядок эмансипации, судебный порядок установления усыновления, существенно изменено вызывное производство.

В соответствии со ст.21 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" в проект ГПК РФ введена новая глава "Апелляционное производство по пересмотру решений и определений мировых судей".

8. По проекту ГПК РФ расширены возможности суда кассационной инстанции по пересмотру судебных постановлений. Признано право лица, участвующего в деле и подавшего кассационную жалобу на вторичное рассмотрение и разрешение дела в вышестоящем суде. По проекту суд кассационной инстанции может устанавливать новые факты и исследовать новые доказательства, давать доказательствам иную оценку по сравнению с судом первой инстанции, т.е. разрешать дело в апелляционном режиме.

Суд кассационной инстанции имеет право допрашивать свидетелей, которые уже были допрошены в суде первой инстанции, если их вызов по ходатайству сторон суд признал необходимым, а также совершать иные действия, связанные с доказыванием. Сторонам предоставляется право заявлять ходатайства о вызове новых свидетелей, истребовании письменных и вещественных доказательств, звуко-, видеозаписей, назначении эксперта, если в исследовании указанных доказательств было отказано судом первой инстанции.

Суд кассационной инстанции по проекту ГПК РФ вправе отменять, изменять решения суда первой инстанции и выносить свои решения. Изменения в проекте, касающиеся порядка обжалования, рассмотрения жалоб, полномочий и оснований к отмене судебных постановлений судом кассационной инстанции, направлены к реализации принципа состязательности, но не в ущерб действию принципа законности. В проект включена норма, предусматривающая право суда кассационной инстанции в интересах законности выйти за пределы кассационной жалобы.

9. Принципиальные изменения в проекте ГПК РФ содержатся и в главе "Производство в суде надзорной инстанции".

Сохранение института надзора в проекте ГПК РФ объясняется рядом обстоятельств, в частности, низким качеством рассмотрения и разрешения дел нижестоящими судами, большим количеством судебных ошибок, допускаемых при рассмотрении и разрешении гражданских дел, необходимостью обеспечения единства судебной практики. Сохранение института надзора вызвано еще и тем, что в ст.126 Конституции РФ закреплено, что Верховный Суд Российской Федерации, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Исходя из этого положения Конституции РФ, в проекте сохранена глава о пересмотре вступивших в законную силу решений, определений, постановлений, но в нее внесен целый ряд принципиально новых изменений и дополнений, касающихся действия принципа состязательности и диспозитивности.

В связи с принятием 4 июня 1997 года Федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" в проекте существенно изменен раздел ГПК, предусматривающий правовое регулирование правоотношений, возникающих в связи с исполнением постановлений суда и актов иных органов.

Принципиально обновлен в проекте ГПК РФ раздел, включающий нормы, определяющие правовое положение иностранцев, лиц без гражданства, иностранных организаций.

10. Многие концептуальные положения и новеллы представляемого проекта ГПК Российской Федерации проверены законодательной и судебной практикой России. Из проекта ГПК РФ были взяты главы о приказном и заочном производстве, отдельные статьи, касающиеся принципов процесса, кассационного производства и внесены в действующий ГПК РСФСР 1964 г. Федеральным законом от 27 октября 1995 г. N 189-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 49, ст.696).

В 2000 году также из представляемого проекта ГПК РФ законодателем были использованы тексты глав о защите избирательных прав, об апелляционном производстве, о подсудности и многие другие новеллы проекта ГПК РФ и внесены в качестве изменений в действующий ГПК РСФСР 1964 г. Федеральным законом от 7 июля 2000 г. (Российская газета, 15 августа 2000 г.).

11. Принятие и реализация ГПК РФ не требуют дополнительных финансовых затрат.

Представляемый проект Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации по распоряжению и.о. Министра юстиции РФ Калмыкова Ю.Х. в 1993 - 1995 г.г. разрабатывался коллективом ученых и практиков, в который входили: Жуйков В.М., доктор юридических наук, профессор (Заместитель Председателя Верховного Суда РФ); Жилин Г.А., кандидат юридических наук (судья Верховного Суда РФ); Зайцев И.М., доктор юридических наук, профессор (Саратовская правовая академия); Каллистратова Р.Ф., доктор юридических наук, профессор (Российская правовая академия); Лесницкая Л.Ф., кандидат юридических наук (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ); Пискарев И.К., кандидат юридических наук, доцент (Московский государственный университет); Поповченко А.А. (Московский областной суд); Пучинский В.К., доктор юридических наук, профессор (Российский университет дружбы народов); Романенков Н.С. (Московский городской суд); Сергеев В.Р. (Министерство юстиции РФ); Сергун А.К., кандидат юридических наук, профессор (Московская государственная юридическая академия); Трубников П.Я., доктор юридических наук, профессор (Московская государственная юридическая академия); Треушников М.К., доктор юридических наук, профессор (Московский государственный университет); Чефранова Е.А., кандидат юридических наук, профессор (Российская правовая академия); Чечина Н.А., доктор юридических наук, профессор (Санкт-Петербургский государственный университет);

Шерстюк В.М., доктор юридических наук, профессор (Московский государственный университет); Шакарян М.С., доктор юридических наук, профессор (Московская государственная юридическая академия).

В подготовке отдельных разделов проекта ГПК РФ принимали участие: Марышева Н.И., доктор юридических наук (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ); Виноградова Е.А., кандидат юридических наук (Институт государства и права РАН); Блажеев В.В., кандидат юридических наук (Московская государственная юридическая академия); Борисова Е.А., кандидат юридических наук (Московский государственный университет).

В заседаниях рабочей группы и в обсуждениях глав и разделов проекта ГПК РФ участвовали: доктор юридических наук, профессор Ярков В.В. и кандидат юридических наук, доцент Решетникова И.В. (Уральская государственная юридическая академия); Тараненко В.В. (Генеральная прокуратура РФ); представители Совета судей Российской Федерации: Розина С.В. (Московский областной суд); Телятников В.И. (Ленинградский областной суд); Дунаевская Н.К. (Тверской областной суд).

В 1999 - 2000 годах завершение работы над проектом нового ГПК РФ осуществляли сопредседатели рабочей группы Пучинский В.К. и Треушников М.К., члены рабочей группы Жуйков В.М., Жилин Г.А., Шакарян М.С., Шерстюк В.М., координатор рабочей группы Сергеев В.Р. (Верховный Суд РФ).

В 1998 - 2000 годах проект ГПК РФ неоднократно обсуждался на заседаниях рабочей группы Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия и одобрен названным Советом. Он опубликовывался три раза для обсуждения юридической общественностью, заинтересованными лицами и не вызывает серьезных критических замечаний.