Пояснительная записка к проекту федерального закона N 90033833-3 "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О порядке использования имущества неправительственными некоммерческими организациями" (рассмотрен Советом Государственной Думы с названием "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями")

Расширение числа и многообразия некоммерческих организаций (НКО), несомненно имеющее место в современной России, требует новых подходов к правовому регулированию их деятельности.

В отличие от коммерческих организаций организационно-правовые формы некоммерческих организаций не ограничены Гражданским кодексом РФ. В настоящее время насчитывается около 20 различных форм НКО и в ближайшем будущем их число увеличится. Деятельность значительной части НКО регулируется отдельными законами, принятыми в разное время и не вполне согласующимися друг с другом. В то же время Гражданский кодекс РФ регулирует лишь наиболее общие вопросы, касающиеся некоммерческих организаций, не затрагивая проблем их текущей деятельности.

Проект закона направлен на решение задачи упорядочивания использования имущества неправительственными некоммерческими организациями. Порядок использования имущества и, особенно, порядок расходования денежных средств - одно из важнейших отличий некоммерческих организаций от организаций коммерческих. Оценка финансово-хозяйственной деятельности НКО возможна только по критерию соответствия использования ею имущества в соответствии с уставными целями. В то же время, действующее законодательство не содержит норм, позволяющих со значительной точностью определить, какое именно использование имуществ следует считать соответствующим целям деятельности НКО и, более широко, - социальной роли некоммерческих организаций.

Такая неопределенность, с одной стороны, порождает ситуации, когда НКО тратит непропорционально много средств на свое содержание в ущерб целям, ради которых она создавалась, а с другой - не позволяет однозначно ответить на такие вопросы, как, например, может ли НКО накапливать средства на планируемые долгосрочные программы, является ли целевым использованием расходование денежных средств на оказание материальной помощи работникам организации, и многие другие.

Вопрос целевого (не целевого) использования имущества остро встает и в сфере налогообложения. Поскольку Налоговый кодекс РФ предусматривает возможность использования институтов, понятий и терминов иных отраслей законодательства в налоговых правоотношениях, необходимо более четко обозначить эти понятия.

В проекте формализовано понятие уставная, или основная, деятельность неправительственных некоммерческих организаций и определен порядок оформления этой деятельности. Проект закона определяет в качестве "единицы" уставной деятельности программу (проект), что позволяет дать более точную и полную оценку деятельности НКО путем ответов на вопросы: какие программы (проекты) осуществляет данная организация? как они связаны с ее уставными целями? Сколько средств израсходовано на эти программы? и т.д.

Проект содержит правовые нормы, касающиеся добровольцев. В настоящее время понятие "доброволец" содержатся только в Федеральном законе "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Однако добровольцы трудятся не только в благотворительных организациях - во многих некоммерческих организациях даже управленческий персонал (директор, бухгалтер, менеджеры программ) не получают вознаграждения за свой труд. Их правовой статус никак не определен, что влечет за собой негативные последствия: некоторые банки отказываются принимать документы за подписью бухгалтера, если с ним не заключен трудовой договор, некоторые представители внебюджетных фондов требуют начисления страховых взносов хотя бы на минимальный размер заработной платы, потому что, по их представлениям, директор не может не получить зарплаты; добровольца, работающего по проекту, нельзя послать в командировку, потому что невозможно возместить ему командировочные расходы, и т.д. Законодательное признание того факта, что имущество некоммерческой организации формируется, в частности, и за счет труда добровольцев, а также определение статуса добровольца в некоммерческой организации, позволит решить эти проблемы.

Не меняя сложившегося порядка предоставления отчетности некоммерческих организаций, проект закона предъявляет новые требования к ее содержанию: необходимость отражения в учете источников финансирования деятельности организации и средств, затраченных на каждую из реализованных программ (проектов).

Законопроект внесен в Государственную Думу в мае 2000 г. В процессе работы над законопроектом были получены заключения Правового управления Государственной Думы Российской Федерации, Правового управления Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации.

В соответствии с замечаниями, содержащимися в заключениях, дано четкое определение неправительственных некоммерческих организаций, на регулирование деятельности которых направлен законопроект. Кроме того, уточнено понятие "доброволец некоммерческой организации" и изменена роль программ (проектов) в системе управления деятельностью НКО. На основе тщательного анализа замечаний Правительства и Правового управления Совета Федерации, указывающих на достаточность правовых норм действующего законодательства для регулирования предпринимательской деятельности НКО, было принято решение об изменении предмета законопроекта и, соответственно, его названия на новое - "О порядке использования имущества неправительственными некоммерческими организациями". Было принято решение отказаться от противопоставления предпринимательской и основной (уставной) деятельности НКО, так как в соответствии с Гражданским кодексом РФ предпринимательская деятельность НКО не может быть направлена на цели, отличающиеся от уставных. В новом варианте законопроекта акцент сделан на ограничении средств, расходуемых на содержании организации, в том числе на оплату труда административно-управленческого персонала, что дает удобный инструмент для контроля соответствия НКО их статусу.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О порядке использования имущества неправительственными некоммерческими организациями" (рассмотрен Советом Государственной Думы с названием "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями")

Принятие и реализация Федерального закона "О порядке использования имущества неправительственными некоммерческими организациями" не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов, а также из бюджетов внебюджетных фондов.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О порядке использования имущества неправительственными некоммерческими организациями" (рассмотрен Советом Государственной Думы с названием "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями")

В связи с принятием Федерального закона "О порядке использования имущества неправительственными некоммерческими организациями" не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия каких-либо актов федерального законодательства.