Пояснительная записка к проекту федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан на общее образование" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан на общее образование"

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об образовании" государство гарантирует общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования. Однако до настоящего времени отсутствуют правовые и экономические механизмы, гарантирующие реализацию соответствующих образовательных прав граждан. Предлагаемый законопроект направлен на создание правовых основ для реализации государственных гарантий по обеспечению прав граждан на бесплатное общее образование на базе понятий государственного образовательного стандарта и нормативного бюджетного финансирования.

Настоящий закон устанавливает нормы, необходимые для реализации ряда принципов, заложенных Федеральным законом "Об образовании", но не осуществленных с момента его принятия (ни в первой редакции 1992 года, ни в действующей редакции). В первую очередь, это относится к государственному стандарту общего образования и нормативному бюджетному финансированию общего образования.

Законопроект способствует реализации ряда положений правительственной стратегии реформирования образования (утвержденной распоряжением Председателя Правительства РФ N 1072 от 26.07.2000 г.), в том числе направленных на обеспечение принципов непрерывности и преемственности образования, способствует решению задач в сфере образования, сформулированных в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 года.

Закон устанавливает ряд принципиально новых норм, реализация которых насущно необходима российской системе общего образования.

1. Определяется порядок утверждения отдельных составляющих государственного образовательного стандарта.

2. Вводится понятие профильного содержания общего образования в старших классах общеобразовательных учреждений. Реализация профильного обучения в старшей школе по выбору учащихся осуществляется за счет одновременной разгрузки инвариантного компонента общего образования на этой ступени, что создает реальную основу для развития вариативного образования в старших классах.

3. Устанавливается, что успешное завершение образования в старшей школе является достаточным условием для продолжения образования, в том числе на уровне высшего профессионального образования. Вносятся изменения в существующий порядок государственной итоговой аттестации, при этом вводятся понятия государственной сертификации качества образования, общеобразовательного сертификата и федеральной службы контроля качества образования.

4. Вводится понятие единых экзаменов. Предлагается системный механизм реализации принципа непрерывности образования, обеспечения преемственности между полным средним образованием и высшим профессиональным образованием, способствующий решению проблемы обеспечения равного доступа граждан к высшему образованию. При введении единого экзамена ликвидируется разрыв между содержанием школьного образования и требованиями вступительных экзаменов ВУЗов, у абитуриентов появляется возможность без перемещения по стране одновременного подавать документы для поступления в различные ВУЗы, уменьшается психологический стресс школьников, которые сейчас сначала сдают выпускные, а потом вступительные экзамены. При этом устанавливается, что переход к системе единых экзаменов возможен после проведения соответствующего эксперимента по единому государственному экзамену и только на основе федерального закона о порядке проведения единого государственного экзамена.

5. Уточняется структура государственного стандарта общего образования, с разделением его на федеральный, региональный (национально-региональный) и школьный компоненты. Здесь новым является уточнение термина "региональный (национально-региональный)" компонент (в большинстве субъектов РФ региональный компонент не несет в себе специфического национального содержания), а также законодательная фиксация де-факто давно существующего "школьного компонента", являющегося значимым фактором обеспечения вариативного характера общего образования.

6. Уточняется понятие государственного образовательного стандарта. Взамен "минималистского" подхода к отбору содержания образования предлагается подход, ориентированный на установление базового содержания образования. Соответственно понятие "обязательный минимум содержания основных образовательных программ" заменяется понятием "базовое содержание общего образования".

7. Устанавливается порядок определения базового содержания (обязательного минимума содержания) общего образования и порядок определения уровня подготовки выпускников. Тем самым изменяется ситуация, когда "обязательный минимум" содержания (то есть элементы знаний по множеству учебных предметов) и требования к уровню подготовки выпускников (то есть те или иные многочисленные тестовые измерители) для ступени основного общего образования должны были утверждаться законом. Опыт последних восьми лет ясно показал нереализуемость и ненужность такого подхода. Поэтому предлагается законодательно утверждать только соответствующую процедуру. Таким образом, реализуется концепция рамочного и вариативного государственного образовательного стандарта, обеспечивающего, с одной стороны, единство образовательного пространства страны и, с другой стороны, не выступающего в качестве фактора унификации школы и барьера на пути вариативного образования.

8. Устанавливается объем учебного времени на освоение образовательного стандарта - не менее 11.000 учебных часов (за основу взяты существующие на сегодня объемы учебных планов школ и действующие санитарные нормы), из них на региональный (национально-региональный) компонент образовательного стандарта - не менее 10% времени, на школьный компонент - не менее 10%, на освоение профильного содержания общего образования на ступени полного общего (среднего) образования - не менее 500 учебных часов. Система предлагаемых норм дает разгрузку федерального компонента примерно на 8% по сравнению с ныне действующей и (установленной Приказом Минобразования от 09.02.98 N 322 "Об утверждении Базисного учебного плана общеобразовательных учреждений Российской Федерации") и расширяет вариативную часть образовательного стандарта.

9. Законодательно определяются восемь образовательных областей, входящих в государственный образовательный стандарт.

10. Субъектам федерации предоставляется право устанавливать конкретную продолжительность учебного года в пределах от 34 до 37 учебных недель (и, соответственно, варьировать общую продолжительность каникул).

11. Законодательно устанавливается 11-летний срок полного общего (среднего) образования; определяется, что изменение этого срока - например, на 12 лет - возможно только путем принятия федерального закона, при этом сохраняется возможность устанавливать решением Правительства иные сроки обучения в порядке эксперимента или для отдельных категорий учащихся.

12. Конкретизируется и уточняется понятие нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений на основе федеральных, региональных и муниципальных (местных) нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. Закладывается законодательная основа реализации принципа персонализации бюджетного финансирования.

13. Устанавливается структура норматива бюджетного финансирования, которая состоит из расходов на обеспечение учебного процесса, включая зарплату работников учебных учреждений, социальные затраты и затраты на содержание и эксплуатацию материальной базы. Существенно, что при определении нормативов бюджетного финансирования в части затрат на учебный процесс должны учитываться нормативы обеспечения образовательного процесса в объемах государственного образовательного стандарта (учебные пособия и оборудование), утверждаемые Правительством Российской Федерации. Отсутствие до настоящего времени подобных нормативов с государственным образовательным стандартом делало этот стандарт не только декларативным, но и фактически нереализуемым,

14. Устанавливается, что федеральные нормативы бюджетного финансирования определяют усредненные финансовые затраты на обеспечение учебного процесса. На уровне местного норматива учитываются особенности образовательного учреждения с целью обеспечения финансирования расходов на содержание и эксплуатацию материальной базы и расходов на социальные услуги учащимся.

15. Устанавливается субсидиарная ответственность Правительства Российской Федерации перед субъектами Российской Федерации, а также субсидиарная ответственность субъекта Российской Федерации перед органами местного самоуправления по финансированию государственного образовательного стандарта.

Принятие предлагаемого федерального закона укрепляет правовые и финансовые основы обеспечения конституционных прав граждан на общедоступность и бесплатность общего образования в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях в объемах государственного образовательного стандарта.

Разработка данного законопроекта была инициирована депутатами фракции "Яблоко" Государственной Думы Российской Федерации на основе идей, выдвинутых представителями педагогической общественности (Форум "Российская школа", Федеральный институт планирования образования, Академия администраторов образования, Объединение "Образование для всех", Профсоюз работников народного образования и науки Российской Федерации). При работе над законопроектом были учтены результаты парламентских слушаний по законопроекту "Об обеспечении конституционных прав граждан на общее образование", состоявшихся по этому законопроекту 19 сентября 2000 г., а так же поступившие отзывы и предложения.

В разработке законопроекта участвовали: А.В.Шишлов, С.В.Иваненко, С.С.Митрохин - депутаты Государственной Думы, А.А.Пинский - директор школы 1060, координатор Форума "Российская школа", Э.Д.Днепров - академик РАО, Е.А.Бунимович - депутат Мосгордумы, учитель школы 710, М.С.Митькина - эксперт Объединения "Яблоко", Г.В.Башкина - руководитель отдела экономики Минобразования РФ, М.Р.Леонтьева - руководитель департамента Минобразования РФ, А.М.Водянский - заместитель руководителя департамента Минобразования РФ, М.Л.Левицкий - декан экономического факультета Московского государственного педагогического института, В.Б.Лившиц - секретарь ЦК Профсоюза работников народного образования и науки РФ, М.М.Мусарский - директор Центра экономики образования МПУ, Б.Л.Рудник - проректор Высшей школы экономики, В.В.Фирсов - председатель Объединения "Образование для всех", С.Н.Хурсевич - начальник отдела Министерства экономики.

Финансово-экономическое обоснование
проекта Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав
граждан на общее образование"

Принятие настоящего федерального закона не влечет непосредственно дополнительных расходов из федерального бюджета. Введение предлагаемой в законе системы нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений повысит эффективность использования финансовых ресурсов, направляемых на цели образования. Конкретный объем финансовых расходов определяется при утверждении нормативов бюджетного финансирования отдельным федеральным законом.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию
утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению
или принятию в связи с принятием проекта федерального закона
"Об обеспечении конституционных прав граждан на общее образование"

В случае принятия федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан на общее образование" необходимо внести изменения и дополнения в статьи 7 и 29 Федерального закона "Об образовании".