Пояснительная записка к проекту федерального закона N 111042-3 "О внесении изменений и дополнений в статьи 4 и 79 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" (об уточнении отдельных положений, касающихся полномочий органов, производящих регистрацию актов гражданского состояния) (не действует)

Пояснительная записка

В соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статьи 12, 132) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и могут осуществлять отдельные государственные полномочия только в случае передачи им таких полномочий на основе федерального закона либо законов субъектов Российской Федерации. В связи со вступлением в силу 20 ноября 1997 года Федерального закона "Об актах гражданского состояния" от 15.11.97 г. N 143-ФЗ полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния возложены на органы записи актов гражданского состояния, образованные органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в большинстве субъектов Российской Федерации регистрация актов гражданского состояния по-прежнему осуществляется отделами (бюро) ЗАГС городских, районных администраций, а в отношении отдельных актов - администрациями сельских, поселковых Советов, то есть структурными подразделениями органов местного самоуправления, а не органов государственной власти. В связи с этим все многочисленные индивидуальные решения о регистрации актов гражданского состояния, принятые указанными органами после вступления в силу Федерального закона от 15.11.97 N 143-ФЗ и утраты силы раздела IV Кодекса о браке и семье РСФСР, по формально-правовым основаниям могут быть оспорены и признаны недействительными. Данная проблема юридически безупречно не может быть решена и ссылками на статью 56 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой статьи 49 - 76 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении" 1991 г. применительно к полномочиям местных администраций по регистрации актов гражданского состояния действует в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Ссылка на то, что п.9 ст.54, п.9 ст.65, п.9 ст.76 данного закона 1991 года, определяющие полномочия районных, городских и сельских, поселковых администраций по руководству органами записи актов и регистрации актов гражданского состояния, продолжают действовать, по-видимому, была обоснованной только в период от вступления в силу статьи 56 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ до вступления в силу Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния", статья 4 которого иначе определяет систему органов государственной регистрации актов гражданского состояния.

Районные, городские отделы ЗАГС, сельские, поселковые администрации осуществляют регистрацию актов гражданского состояния (браков, рождений, смертей и др.) в течение многих десятилетий, являясь наиболее приближенными к населению муниципальных образований. Сравнительный анализ Федерального закона "Об актах гражданского состояния" и ранее действовавшего раздела IV "Акты гражданского состояния" КоБС РСФСР, а также Инструкции о порядке регистрации актов гражданского состояния, утвержденной Советом Министров РСФСР на основе статьи 143 КоБС РСФСР, показывает, что никаких существенных и принципиальных изменений в перечне актов, процедуре регистрации, формах документов не произошло. Речь идет лишь о кодификации соответствующих норм в отдельном федеральном законе.

При сохранении содержания статьи 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" в действующей редакции потребуется, во-первых, создание органов ЗАГС, входящих в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на территориях всех районов и городов, придание работникам этих органов статуса государственных служащих, во-вторых, значительное увеличение расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме этого, при таком подходе необходимо будет полностью лишить полномочий по регистрации актов гражданского состояния (например, смерти) сельские, поселковые администрации, что вряд ли оправданно в связи со значительными размерами территорий многих субъектов Российской Федерации, транспортными проблемами, уровнем жизни сельского населения.

Проблема может быть решена путем принятия дополнений и уточнений в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния", что, в частности, и предусмотрено п.4 ст.47 Гражданского кодекса Российской Федерации, где указано, что органы, осуществляющие государственную регистрацию актов гражданского состояния и порядок самой регистрации, определяются законом об актах гражданского состояния.

Именно таким путем решались вопросы законодательными органами многих субъектов Российской Федерации, которые использовали признанный в российской конституционной практике принцип опережающего законодательства (ст.76 Конституции Российской Федерации). И дело, таким образом, сводится к тому, чтобы дополнением в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния" уточнить это право субъектов Российской Федерации, закрепив его на вполне легитимной основе.

Вместе с тем должен быть сохранен государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления по регистрации актов гражданского состояния. Как известно, по сложившейся практике в случаях наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, органы государственной власти, принявшие такое решение, вправе осуществлять не только правовой (как это допустимо во взаимоотношениях с местным самоуправлением), но и профессиональный контроль, т.е. вправе контролировать полноту исполнения принятых обязательств, качество работы, сроки исполнения, финансовые затраты и т.д.

Перечень актов федерального законодательства,
подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статьи 4 и 79 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" (об уточнении отдельных положений, касающихся полномочий органов, производящих регистрацию актов гражданского состояния)

В случае принятия проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статьи 4 и 79 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения, принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Финансово-экономическое обоснование к
проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статьи 4 и 79 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" (об уточнении отдельных положений, касающихся полномочий органов, производящих регистрацию актов гражданского состояния)

Принятие данного федерального закона не потребует дополнительных финансовых затрат из федерального бюджета.