Пояснительная записка к проекту федерального закона N 116254-3 "О внесении дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации" (по вопросу установления ограничений на создание дочерних хозяйственных обществ) (не действует)

Пояснительная записка
к законодательной инициативе Сахалинской областной Думы по внесению
в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта федерального
закона "О внесении дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации"

В соответствии со ст.18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей. Одним из этих прав является право на вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации (ст.37 Конституции РФ). Это право граждан в Сахалинской области и в России в целом систематически нарушается ввиду злоупотребления юридическими лицами правом на создание новых (дочерних) юридических лиц.

Задолженность предприятий перед работниками по заработной плате в Сахалинской области по состоянию на 01.01.01 составила 408 млн.руб. Общая продолжительность задолженности по зарплате в 2000 году составляла 3 месяца, в деревообрабатывающей и угольной промышленности 16 месяцев, лесозаготовительной - 20,7 месяца. В Тымовском, Поронайском, Смирныховском районах сотни работников лесной отрасли в последние годы были уволены при смене организационно-правовых форм хозяйствования без выплаты зарплаты за 1,5-2 года. Этот долг им гасить уже некому, т.к. основные (материнские) общества или ликвидированы, либо просто брошены с долгами учредителями, а активы переведены в другие предприятия. По этому поводу в Сахалинскую областную Думу проступают многочисленные обоснованные коллективные жалобы.

Задолженность плательщиков по налогам и обязательным платежам в Сахалинской области на 01.01.01 составляла: перед пенсионным фондом - 2195,9 млн.руб., безвозвратно - 633,2 млн.руб.; перед фондом обязательного медицинского страхования - 235,1 млн.руб., безвозвратно - 23,4 млн.руб.; перед фондом социального страхования - 21,8 млн.руб., безвозвратно - 1,8 млн.руб.; перед государственным фондом занятости - 114,2 млн.руб., перед бюджетами всех уровней 5,93 млрд. руб., в том числе задолженности невозможной к взысканию ввиду ликвидации предприятий-плательщиков 246,1 млн.руб. Только по искам налоговых органов в 2000 году в области ликвидировано 1936 предприятий. Большинство из них так и остались задолжниками. Перевод активов в новое предприятие с оставлением пассивов в материнском предприятии стал одним из способов уклонения от конституционной обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст.57 Конституции РФ).

Предлагаемое установление ограничений на создание дочерних хозяйственных обществ до погашения материнским (основным) предприятием-учредителем долгов по заработной плате и социальным выплатам не является мерой ответственности (санкцией), а является мерой социальной профилактики и общественной безопасности, т.к. не связывает запрет ни с виной, являющейся необходимым условием ответственности, ни вообще с правонарушением - необходимым основанием ответственности.

Для добросовестных предпринимателей создание дочерних предприятий - один из видов корпоративного бизнеса, однако необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав (п.1 ст.1 ГК РФ) не должна превращаться в запрещенное законодателем (ст.10 ГК РФ) злоупотребление правом. Предлагаемое ограничение не направлено против добросовестных предпринимателей (исполни обязательства по выплате зарплаты, налогов, сборов и создавай любое количество дочерних предприятий). В то же время права и свободы могут быть ограничены (и должны быть ограничены) федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст.55 Конституции РФ).

Существующий механизм субсидиарной (дополнительной) ответственности учредителей по обязательствам дочерних предприятий (пункт 3 ст.56, пункты 2 и 3 ст.105 ГК РФ) не решает данную проблему, т. к. предусматривает ответственность материнских обществ (учредителей) лишь в случае банкротства дочернего общества по вине учредителя, либо по сделкам, совершенным дочерним обществом по обязательным указаниям материнского общества. В предлагаемом законопроекте решается проблема недопущения или ликвидации собственных долгов материнского общества до образования дочернего общества.

Декларируемый ст.295 ПС РФ контроль государства или муниципального образования за вкладами унитарных предприятий в дочерние предприятия, во-первых, не содержит нормы о недопустимости создания дочерних унитарных предприятий до погашения долгов основного предприятия, во-вторых, этому контролю подвержены только государственные или муниципальные унитарные предприятия (ГУП и МУП) тогда как основную массу образуемых дочерних предприятий составляют акционерные общества.

Ответственность за нарушение законодательства о труде регламентирована ст.249 КЗоТ РФ, ст.41 КоАП РСФСР, ст.145.1 УК РФ. Однако ст.249 КЗоТ РФ определяет в общей форме, что должностные лица, виновные в нарушении законодательства о труде, несут дисциплинарную, административную, уголовную ответственность. Об ответственности юридических лиц в этой статье - ни слова.

Статья 41 КоАП РСФСР также предусматривает ответственность только должностных, а не юридических лиц за нарушение законодательства о труде, а статья 145.1 УК РФ еще более сужает область ответственности, т.к. предусматривает ответственность только руководителей предприятий, учреждений, организаций за невыплату свыше двух месяцев зарплаты, пенсий, пособий, причем лишь из корыстной или иной личной заинтересованности. Невыплаты зарплаты носят массовый характер, а случаи невыплат из корыстной или личной заинтересованности - единичны.

Все эти виды ответственности носят карательный, а не правовосстановительный характер и, главное, не профилактируют, не предупреждают правонарушений.

Практика и юридическая наука (см. Богданов Е.В. "Сущность и ответственность юридического лица" Государство и право, 1997, N 10, 97-101) показывают, что юридическое лицо из способа объединения лиц для совместной юридической деятельности, объединения и управления капиталом превращаются зачастую в фикцию, камуфляж, используемый для ограничения ответственности. Особенно это характерно для компаний, состоящих из одного лица. Однако ограничение ответственности юридических лиц не должно одновременно ущемлять интересы их работников (физических лиц) и государства путем образования безвозвратных долгов.

Любой социальный строй, в том числе ныне возводимый, предусматривает принцип обязательности исполнения обязательств и, прежде всего долговых. Однако в действующем законодательстве содержится пробел, позволяющий формально на законных, а по сути неправовых основаниях беспрепятственно избегать исполнения обязательств по уплате налогов, сборов, оплате произведенного труда. На ликвидацию этого пробела и направлен данный законопроект.

На стадии первоначального внесения законопроект был поддержан Тульской областной Думой (13.04.00), Самарской губернской Думой, Законодательным Собранием Пензенской области (19.05.00), Брянской областной Думой (22.05.00), Рязанской областной Думой (26.04.00), Законодательным Собранием Нижегородской области (23.05.00), Курганской областной Думой (26.04.00), Советом Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики (4.05.00), Белгородской областной Думой (27.04.00), Советом Парламента Республики Северная Осетия-Алания (24.04.00), Госсоветом Чувашской Республики (25.04.00), Законодательным Собранием Красноярского края (19.04.00), Государственной Думой Ставропольского края (11.04.00), Советом народных депутатов Кемеровской области (12.04.00), Орловской областной Думой (14.04.00), Народным Собранием Карачаево-Черкесской Республики (18.04.00), Законодательным Собранием Ростовской области (12.04.00), Парламентом Республики Калмыкия (02.03.00), Верховным Советом Республики Хакасия (05.04.00), Законодательным Собранием Краснодарского края (05.04.00), Костромской областной Думой (07.04.00), Советом Думы Чукотского автономного округа (15.03.00), Тамбовской областной Думой (10.04.00), Законодательным Собранием Калужской области (02.03.00), Советом народных депутатов Камчатской области (06.04.00) и рядом других субъектов РФ.

Депутаты Сахалинской областной Думы

С.А.Пономарев П.М.Алборов

Финансово-экономическое обоснование
к федеральному законопроекту "О внесении дополнений в Гражданский кодекс
Российской Федерации"

Законопроект "О внесении дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации" не требует финансовых средств.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию
утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию

Принятие федерального закона "О внесении дополнений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации" потребует внесения дополнений в Федеральные законы "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью".