Пояснительная записка к проекту федерального закона N 115008-3 "О зонах экологического бедствия" (не действует)

Пояснительная записка

 1. Необходимость принятия законопроекта

 2. Состояние правового  обеспечения  регулирования  отношений  в  зонах

    экологического бедствия

 3. Цель разработки законопроекта

 4. Основные положения законопроекта

 5. Последствия реализации

1. Необходимость принятия законопроекта

К настоящему времени в ряде областей - Иркутской (г.г.Ангарск, Братск), Свердловской (г. Каменск Уральский), Кемеровской (Кузбасс), Оренбургской (г.Орск), Челябинской (г.г. Карабаш, Магнитогорск) и других, сложилась критическая экологическая ситуация.

Основными ее причинами явились нарушение на протяжении ряда лет требований природоохранного законодательства при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, высокое загрязнение окружающей природной среды, непродуманная градообразующая политика, отсутствие комплексного подхода к решению вопросов охраны окружающей среды, остаточный принцип финансирования природоохранной деятельности.

Все это привело к деградации и разрушению экосистем, ухудшению здоровья населения, расту заболеваемости и смертности, росту социальной напряженности на территориях, что можно определить как состояние экологического бедствия. Для вывода территорий из этого состояния необходимо осуществить комплекс экологических, экономических и социально-гигиенических мер по восстановлению компонентов окружающей среды и здоровья населения.

Выполнение этой задачи в полном и достаточном объеме требует также создания правовой основы как для придания данным территориям статуса зон экологического бедствия, так и для его снятия.

2. Состояние правового обеспечения регулирования отношений в зонах
экологического бедствия

В настоящее время основные положения, определяющие правовой статус зон экологического бедствия и зон чрезвычайной экологической ситуации содержатся в статьях 58 и 59 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Однако эти положения не содержат правового механизма вывода территорий из состояния экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации.

Законом не установлен порядок снятия статуса "зон", не определены механизмы регулирования хозяйственной и иной деятельности на их территории, вывода этих территорий из кризисной экологической ситуации, привлечения инвестиций для реализации мероприятий по выводу этих территорий из сложившейся ситуации, ответственность за действия и бездействие должностных лиц органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и руководителей организаций, деятельность которых привела и приводит к кризисной ситуации на территориях и, самое главное, отсутствуют требования, позволяющие предотвратить возникновение зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации.

Реализация норм этого Закона практически останавливает хозяйственную деятельность в зонах экологического бедствия и, тем самым, усугубляет социальное напряжение на этих территориях.

Так, в зонах чрезвычайной экологической ситуации (ст.58) прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду. В зонах экологического бедствия (ст.59) прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещается строительство и реконструкция хозяйственных объектов.

Практически это одинаковый запрет, так как почти вся хозяйственная деятельность на территориях зон оказывает неблагоприятное воздействие на окружающую природную среду.

Выполнение требований этих статей, особенно запрета на реконструкцию предприятия, в ходе которой могло пройти и его техническое перевооружение с применением экологически чистых технологий, способно практически остановить жизнь в городах и лишить источника доходов большинство их жителей, работающих на данных предприятиях.

В связи с этим возникает необходимость разработки таких правовых норм, которые позволят с одной стороны, вывести территории из состояния экологического бедствия, а с другой - заинтересовать хозяйствующие субъекты в развитии экологически безопасной деятельности.

Кроме того часть требований действующего Закона устарели, так как за этот период перестал существовать Верховный Совет РСФСР, которому поручалось, наряду с Президентом страны, принятие решений о придании статуса зон территориям с неблагополучной экологической обстановкой, ухудшилось финансирование программ по выводу территорий из кризисного состояния.

Для урегулирования указанных проблем необходимо принятие отдельного закона "О статусе зон экологического бедствия и регулирования хозяйственной и иной деятельности на их территории", развивающего, уточняющего и конкретизирующего статьи 58 и 59 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды".

3. Цель разработки законопроекта

Наличие территорий с экстремально и хронически высоким загрязнением окружающей природной среды является прямым нарушением конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду (ст.42 Конституции Российской Федерации) и охрану здоровья (ст.41).

Настоящий Федеральный закон разработан в целях создания правовой базы объявления и вывода отдельных территорий Российской Федерации из состояния экологического бедствия и обеспечения конституционных прав граждан, проживающих на этих территориях, на благоприятную окружающую среду.

4. Основные положения законопроекта

Основными принципами, положенными в основу этого законопроекта являются следующие:

- приоритет охраны здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий жизни, труда и отдыха населения;

- недопустимость увеличения антропогенной нагрузки на окружающую среду;

- обязательность проведения государственной экологической экспертизы всех видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, намечаемую к реализации на территории зон экологического бедствия;

- комплексность мероприятий по нормализации экологической обстановки;

- осуществление государственного экологического и санитарно-гигиенического контроля на территории зоны экологического бедствия за состоянием объектов окружающей среды и здоровья населения, показатели которых превышают критерии экологического бедствия;

- обязательность своевременного и полного финансирования всех мероприятий федеральных целевых программ по выводу территорий из состояния экологического бедствия;

- гласность при осуществлении всех мероприятий федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия;

- участие общественности в осуществлении мероприятий по выводу территорий из состояния экологического бедствия;

неотвратимость ответственности для лиц, виновных в несоблюдении требований настоящего Федерального закона.

Проект федерального закона состоит из 10 глав, содержащих требования, регламентирующие:

порядок объявления территорий зоной экологического бедствия, включая основания для инициирования объявления территории зоной экологического бедствия, порядок принятия критериев экологического бедствия, границы зон;

разработку и утверждение федеральных целевых программ по выводу территории из состояния экологического бедствия;

осуществление хозяйственной и иной деятельности на территории зоны;

экологическое страхование, экологический аудит, экологическую сертификацию и лизинговую деятельность на территории зон экологического бедствия;

особенности налогообложения;

отмену статуса зоны экологического бедствия;

ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о зонах экологического бедствия.

В соответствии с предлагаемым законопроектом придание статуса зоны экологического бедствия будет производиться только тем территориям, показатели состояния окружающей среды на которых соответствует критериям экологического бедствия или превышают их.

5. Последствия реализации

Принятие федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и реализации хозяйственной и иной деятельности на их территории" и его последующая реализация позволят обоснованно установить территории, на которых сложилась кризисная экологическая обстановка и придать им особый статус - статус зон экологического бедствия.

Законодательно закрепленный порядок придания этого статуса позволит, с одной стороны, ускорить указанную процедуру, с другой - исключить излишние затраты на разработку соответствующей документации для территорий, состояние окружающей среды которых не соответствует критериям экологического бедствия.

Данный федеральный закон позволит ограничить экологически опасную деятельность, одновременно создав благоприятные условия для деятельности, обеспечивающей вывод территории из состояния экологического бедствия.

Как уже отмечалось выше, Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" для вывода территорий из состояния экологического неблагополучия предусмотрены жесткие ограничения на осуществление хозяйственной деятельности на территории зон.

Данный законопроект предусматривает лишь ограничение хозяйственной и иной деятельности, разрешая строительство новых предприятий, деятельность которых обеспечит снижение загрязнения окружающей среды, а также объектов, обеспечивающих социальные потребности населения, проживающего на территории зоны.

Реализация законопроекта позволит оздоровить экологическую обстановку при сохранении и даже увеличении количества рабочих мест, поступлений в местный бюджет, что, в свою очередь, будет способствовать принятию мер по оздоровлению окружающей среды и обеспечит экологическую безопасность хозяйственной и иной деятельности на территории зон экологического бедствия, в том числе за счет использования экологического аудита, экологической сертификации, экологического страхования.

Законопроект содержит также нормы, обеспечивающие привлекательность ведения указанной деятельности для инвесторов на территории зон - использование лизинга, введение особого режима налогообложения.

Статья 37 закона "Возмещение вреда, причиненного в процессе осуществления деятельности в зонах экологического бедствия" позволит гарантировать выполнение конституционных прав граждан на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42 Конституции Российской Федерации).

Разработанный федеральный закон является законом прямого действия.

Его принятие позволит решить экологические, социальные и экономические проблемы на территории зон экологического бедствия.

Депутаты Государственной Думы

В.А.Грачев, А.Н.Грешневиков, А.Н.Косариков, В.В.Оленьев, А.Н.Томов

Финансово-экономическое обоснование

Проект федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регламентации хозяйственной и иной деятельности на их территории" разработан с целью создания правовой базы, обеспечивающей реабилитацию загрязненных территорий Российской Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации существует порядка десяти выявленных локальных (как правило, в пределах муниципальных образований) территорий, на которых показатели состояния окружающей среды превышают критерии экологического бедствия. Следовательно, они могут быть отнесены к зонам экологического бедствия и на них будет распространяться действие данного закона.

В связи с тем, что документом, содержащим конкретные мероприятия по выводу территории из состояния экологического бедствия, в соответствии с данным законопроектом, является федеральная программа, финансовые затраты на реализацию законопроекта будут состоять из стоимости разработки и затрат на выполнение указанных программ.

Анализ существующего положения в регионах показывает, что на ближайшие 5-10 лет общее число территорий, на которые может распространяться действие настоящего закона, не превысит десяти. Таким образом до 2010 года могут быть разработаны и утверждены не более 10 указанных федеральных целевых программ.

Опыт разработки аналогичных федеральных целевых программ показывает, что стоимость разработки и реализации федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия составляет ориентировочно 5-10 млрд. рублей в ценах 2000 года. Следовательно, общая потребность в финансовых ресурсах на реализацию данного законопроекта до 2010 года составит, в среднем, около 75 млрд. рублей, или около 8 млрд. рублей в год.

Учитывая, что в соответствии с утвержденными требованиями к федеральным целевым программам финансирование из бюджета должно составлять не более 10 - 15 процентов, можно оценить среднегодовую потребность в финансировании из федерального бюджета не более 1 млрд. рублей. Причем исходя из принятого порядка и сроков утверждения этих программ реальное финансирование из бюджета потребуется не ранее 2003 года в размерах, не превышающих 0,2-0,3 млрд. рублей.

Следует отметить, что при введении в конкретных зонах экологического бедствия специального налогового режима, прямого бюджетного финансирования может не потребоваться. В качестве бюджетного источника в этом случае будут выступать временные налоговые льготы, предоставляемые в соответствии с настоящим законом.

Учитывая, что по существующей методике оценки ущерба, предотвращенного в результате реализации федеральных целевых программ по выводу территорий из состояния экологического бедствия составляет по уже прошедшим экспертизу материалам в среднем не менее 10-15 млрд. рублей, экономическую эффективность введения в действие настоящего закона следует признать высокой.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию
утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию
в связи с принятием проекта федерального закона

В случае принятия проекта федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной деятельности на их территории" необходимо внести изменения и дополнения в:

1) статью 58, 59 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды";

2) статью 18 Налогового кодекса Российской Федерации;

3) принятые на их основе нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.