Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 27 декабря 2019 г. по делу N 8а-6956/2019

Судья Первого кассационного суда общей юрисдикции Баранов Г.В. рассмотрел административное дело по кассационной жалобе ФИО2 на определение судьи Воронежского областного суда от 22 июля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 27 августа 2019 года о возвращении административного искового заявления ФИО2 к департаменту имущественных и земельных отношений Воронежской области о признании недействующим приложения N 6 к приказу "Об утверждении типовых форм договоров" от 01 ноября 2017 года N 2339 в части пунктов 2.2, 4.2.1 (второй из пунктов 4.2.1), 4.2.3 - 4.2.5

установил:

Берг О.В. обратился в суд с административным иском к департаменту имущественных и земельных отношений Воронежской области о признании недействующим приложения N6 к приказу "Об утверждении типовых форм договоров" от 01 ноября 2017 года N2339 в части пунктов 2.2, 4.2.1 (второй из пунктов 4.2.1), 4.2.3 - 4.2.5.

В обоснование своих требований административный истец указал, что 01 ноября 2017 года департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области был принят приказ N 2339 "Об утверждении типовых форм договоров", утверждающий, в числе прочего, типовую форму договора купли-продажи земельного участка, занимаемого объектом недвижимости (приложение N 6).

Берг О.В, полагая, что указанные пункты типового договора купли - продажи земельного участка, занимаемого объектом недвижимости, противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в частности, пункт 2.2 договора - статьям 425, 433, 454 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 4.2.1 договора - части 2 статьи 19 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", пункты 4.2.3 - 4.2.5 договора - статье 454 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, что нарушает право истца на заключение договора купли-продажи земельного участка из земель населенных пунктов с кадастровым номером 36:34:0307001:16, площадью 1938 кв.м, расположенного по адресу: "адрес".

Просил суд признать недействующим приложение N 6 к приказу департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 01 ноября 2017 года N 2339 "Об утверждении типовых форм договоров" в части пунктов 2.2, 4.2.1 (второй из пунктов 4.2.1), 4.2.3-4.2.5.

Определением Воронежского областного суда от 22 июля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 27 августа 2019 года административное исковое заявление возвращено ввиду его неподсудности Воронежскому областному суду.

12 декабря 2019 года в Первый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Берга О.В, в которой он просит об отмене состоявшихся судебных актов, как вынесенные с нарушением норм материального права.

Проверив материалы административного дела, судья Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований для ее удовлетворения не находит.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Суд считает, что при рассмотрении настоящего дела не были допущены такого рода нарушения действующего законодательства.

Из обжалуемых судебных актов усматривается, что суды первой и апелляционной инстанций возвратили административное исковое заявление Берга О.В, сославшись на статью 20, части 1 и 5 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами". Суды исходили из того, что дело о признании недействующим приложения N 6 к Приказу "Об утверждении типовых форм договоров" от 01 ноября 2017 года N2339 в части пунктов 2.2, 4.2.1 (второй из пунктов 4.2.1), 4.2.3 - 4.2.5. не подсудно Воронежскому областному суду, поскольку оспариваемое приложение является ненормативным правовым актом.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 2 Постановления N 50 следует, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Из анализа содержания всех положений приказа департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области "Об утверждении типовых форм договоров" от 01 ноября 2017 года N2339 следует, что указанным документом устанавливаются типовые формы, обязательные для должностных лиц департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области при их взаимодействии с заявителями, намеревающимися вступить с департаментом в договорные отношения по вопросу приобретения прав на земельные участки, т.е. действие приказа распространяется на соответствующих должностных лиц департамента.

Проанализировав статьи 425, 433, 454 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 2 статьи 19 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", статью 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, сопоставив их с содержанием пунктов 2.2, 4.2.1 (второй из пунктов 4.2.1), 4.2.3 - 4.2.5 приложения N6 к Приказу "Об утверждении типовых форм договоров" от 01 ноября 2017 года N2339, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу, что оспариваемый акт не обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт.

Так, приложение N 6 к Приказу "Об утверждении типовых форм договоров" от 01 ноября 2017 года N2339 не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, то есть не обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт, носит властно-распорядительный характер.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу о неподсудности настоящего административного иска областному суду по первой инстанции.

В силу пункта 2 части 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья возвращает административное исковое заявление административному истцу в случае, если дело неподсудно данному суду.

Возвращая данное административное исковое заявление суд первой инстанции верно указал, что заявитель вправе обратиться за защитой нарушенных, по его мнению, прав в районный суд по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства.

Из содержания разъяснений, изложенных в пункте 13 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что в случае, если при принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться. Если вывод о ненормативном характере оспоренного акта сделан после принятия заявления к производству, суд вправе перейти к рассмотрению соответствующего дела в надлежащем порядке производства (например, по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из статьи 46 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19 (часть 1), 47 (часть 1) и 123 (часть 3), устанавливающими принцип равенства всех перед законом и судом, право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, следует, что право на судебную защиту - это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод в соответствии с законодательно закрепленными критериями, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяют, в каком суде и в какой процедуре подлежит рассмотрению конкретное дело, что позволяет суду (судье), сторонам, другим участникам процесса, а также иным заинтересованным лицам избежать правовой неопределенности в этом вопросе.

Одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц. Это означает, что устанавливаемые федеральным законодателем институциональные и процедурные условия осуществления процессуальных прав должны отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения, без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 1998 года N 9-П, от 17 ноября 2005 года N 11-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 20 февраля 2006 года N 1-П, от 25 марта 2008 года N 6-П, от 19 июля 2011 года N 17-П, от 1 марта 2012 года N 5-П и др.).

Доводы кассационной жалобы о том, что оспариваемый акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации обладает нормативными свойствами, ввиду чего подсуден Воронежскому областному суду по первой инстанции, отклоняются по следующим основаниям.

Особенности рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами регламентированы статьей 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Административные дела об оспаривании актов, обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 названного кодекса, с особенностями, определенными данной статьей (часть 1).

Положениями части 3 названной нормы закреплено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 31 марта 2015 года N 6-П выразил позицию, в каких случаях акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами, может быть предметом судебной проверки, а также указал, что толкование законодательных предписаний может быть осуществлено путем разъяснения нормативного содержания того или иного законоположения применительно ко всем правоотношениям, возникающим на его основе, что требует принятия уполномоченным органом соответствующего акта с целью довести его до сведения всех субъектов правоотношений, на которых распространяется разъясняемое предписание закона.

Предметом оспаривания в административном исковом заявлении Берга О.В. является приложения N6 к Приказу "Об утверждении типовых форм договоров" от 01 ноября 2017 года N2339 в части пунктов 2.2, 4.2.1 (второй из пунктов 4.2.1), 4.2.3 - 4.2.5, которое не содержит разъяснения законодательства и не обладает нормативными свойствами (общими правилами), на неоднократное применение не рассчитано.

С учетом изложенного, обжалуемые судебные акты вынесены с соблюдением норм процессуального права, оснований для их отмены в кассационном порядке, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

определение судьи Воронежского областного суда от 22 июля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 27 августа 2019 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Берга О.В, - без удовлетворения.

Судья Г.В. Баранов