Пояснительная записка к проекту федерального закона N 83224-3 "Об охране почв" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 83224-3 "Об охране почв"

Досье на проект федерального закона

1. Обоснование необходимости принятия законопроекта

Почвы являются одним из основных компонентов окружающей природной среды и выполняют ряд жизненно важных функций, таких как экологические, санитарно-гигиенические и хозяйственные.

Почвы регулируют качество поверхностных и подземных вод, состав атмосферного воздуха, являются средой обитания подавляющего большинства живых организмов на поверхности земли (более 90% генетического, видового разнообразия растительного и животного мира обитает в почве), обеспечивают создание благоприятной среды обитания для человека, являются основным источником производства сельскохозяйственной продукции.

Анализ состояния почв в Российской Федерации показывает, что наблюдается резкое нарастание темпов деградации и загрязнения почв, которое в ряде регионов Российской Федерации уже в ближайшие годы может стать необратимым.

Наибольший ущерб российским почвам наносит ветровая и водная эрозия, подтопление, переувлажнение, переуплотнение и осолонцевание, загрязнение отходами производства и потребления, а также необоснованный отвод земельных участков под виды использования, предполагающие разрушение или уничтожение почв.

Общая площадь земель сельскохозяйственного назначения, почвы которых подтвержденных водной и ветровой эрозии, составляет 124,7 млн. га (49%). Наиболее подвержены процессам эрозии почвы в Поволжском (85-95%), Северо-Кавказском (92-98%), Центрально-Черноземном (53-56%) и Уральском (59-67%) регионах.

Ежегодные потери почв сельскохозяйственных угодий составляют более 1,5 млрд. тонн плодородного слоя, прирост эродированных площадей достигает 1,5 млн.га, а рост оврагов - 80-100 тыс.га. Каждый третий гектар пашни и пастбищ является эродированным.

Огромные территории страны - около 100 млн.га в пределах 35 субъектов Российской Федерации - занимают районы, подверженные опустыниванию и засухам или потенциально опасны в этом отношении.

Уникальные черноземы, являющиеся национальным достоянием России, находятся на грани исчезновения. В настоящее время в районах интенсивного хозяйственного освоения практически не осталось значимых по площади участков черноземов с неизменными функциями, сохранивших свое природное плодородие.

Интенсивно проявляются процессы подтопления на юге России, в Поволжье, на Дальнем Востоке и на других территориях. Переувлажнены почвы в Северо-Западном и Центральном регионах. В Республике Адыгея площадь переувлажненных почв увеличилась за последние 10 лет в 8 раз.

В результате техногенного загрязнения увеличиваются площади территорий, почвы которых загрязнены радионуклидами, тяжелыми металлами, нефтью и нефтепродуктами, химическими средствами защиты растений и другими токсичными веществами.

Наибольшее техногенное загрязнение испытывают почвы в районах расположения крупных промышленных предприятий, больших городов и транспортных магистралей. Основным источником поступления в почву токсичных веществ от промышленных предприятий является осаждение газопылевых выбросов из атмосферы. Площадь территорий, загрязненных выбросами промышленных предприятий, составляет более 62 млн.га.

Крайне высокой степенью техногенного загрязнения отличаются крупные многофункциональные города, при этом зоны влияния городов простираются на десятки километров, а крупных промышленных агломераций на сотни километров. По данным Росгидромета более чем в 230 городах страны наблюдается превышение ПДК, установленные для населенных пунктов.

Постоянное загрязнение почв в крупных городах и других населенных пунктах приводит к глубоким изменениям экологических и санитарно-гигиенических функций почв, что отражается на состоянии атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, растительного и животного мира и в конечном итоге на здоровье человека.

Таким образом, нерациональное природопользование, деградация и загрязнение почв в результате хозяйственной и иной деятельности, невыполнение обязательных работ по их восстановлению, выводит проблему охраны почв в число основных, так как без сохранения почв и их способности выполнять экологические, санитарно-гигиенические и хозяйственные функции невозможно обеспечить реализацию государственной стратегии Российской Федерации по обеспечению устойчивого развития страны.

Необходимость разработки проекта федерального закона "Об охране почв" вызвана тем, что природоохранительное и земельное законодательство Российской Федерации не учитывают специфические особенности почв как важнейшего объекта окружающей природной среды.

Базовые природоохранительные законы, такие как Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" формулируют лишь самые общие экологические и санитарно-эпидемиологические требования, направленные на охрану окружающей природной среды и создание благоприятной среды обитания для человека.

В реформирующемся земельном законодательстве содержание понятий "земля", "земельные ресурсы" имеет преимущественно социально-экономическую трактовку, согласно которой земля как объект общественных отношений является пространственным базисом для осуществления хозяйственной и иной деятельности, а также для размещения прочносвязанных с земельными участками объектов недвижимости и, одновременно, сама земля является недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных прав. Вместе с тем, понятие "земля" трактуется в земельном законодательстве и как природный ресурс, используемый в качестве естественного средства производства в различных технологиях природопользования. Однако в этом случае понятие "земля" отождествляется с плодородным слоем почвы и рассматривается только с точки зрения сохранения и восстановления одного из свойств почв, а именно его плодородия.

Являясь жизненно важным компонентом окружающей природной среды, почвы подлежат охране в той же мере, как и другие природные объекты - животный и растительный мир, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, недра, в целях обеспечения выполнения ими своих функций. Именно почвы выполняют в природе существенные общие биосферные и экологические функции.

Многие страны, такие, как США, Китай, Германия, Франция, Канада, уже пришли к пониманию того, что охрана почв, борьба с деградацией и загрязнением почв может проводиться только на государственном уровне.

Основным принципом зарубежного законодательства является недопустимость воздействий на почвы, приводящих к ухудшению качества почв, к деградации, загрязнению и разрушению почв.

Законами этих стран регламентируется деятельность органов, предприятий, организаций и граждан в области охраны почв, установлены требования и ограничения для территорий с загрязненными почвами, предусматривающие мероприятия по очистке (санации) почв и предотвращению их воздействия на здоровье человека и окружающую среду; предусмотрено ведение государственного учета качества почв, создание банка данных о почвах, включающего мониторинг почв и банк проб почв.

В решениях Всемирной конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г. Рио-де-Жанейро) отмечено, что охрана и рациональное использование почв должно являться центральным звеном государственной политики, поскольку состояние почв определяет характер жизнедеятельности человечества и оказывает решающее воздействие на окружающую среду.

Охрана почв должна стать государственной задачей. Необходимо совершенствование государственного управления и экономического регулирования деятельности в области охраны почв. В связи с чем, подготовка и принятие федерального закона "Об охране почв" - базового законодательного акта, который должен быть направлен на утверждение правового статуса почв как особого природного объекта, определяющего устойчивость биосферы, является одной из неотложных и первоочередных мер по охране почв - основного богатства России.

Без надлежащего законодательного закрепления проблемы охраны почв на федеральном уровне в рамках природоохранительного законодательства не возможно практически реализовать один из основных принципов Конституции Российской Федерации о том, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".

2. Цель принятия законопроекта

Целью принятия настоящего Федерального закона является создание правовых механизмов регулирования деятельности в области охраны почв, направленных на сохранение почв, предотвращение их деградации и загрязнения и восстановление деградированных и загрязненных почв для обеспечения выполнения почвами экологических, санитарно-гигиенических и хозяйственных функций.

3. Общая характеристика и основные положения законопроекта

В основу подготовки законопроекта положены следующие основные принципы:

почвы - самостоятельный природный объект, подлежащий охране как и другие компоненты окружающей природной среды;

приоритет обеспечения сохранения почв при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказывать на почвы вредное воздействие;

обязательность проведения мероприятий по предотвращению деградации и загрязнения почв и по восстановлению деградированных и загрязненных почв;

предотвращение вредного воздействия деградированных и загрязненных почв на человека, животных, растения, почвенные организмы и другие компоненты окружающей природной среды.

Законопроект состоит из 8 глав и 32 статей.

Законопроект устанавливает основы государственного регулирования и организацию деятельности в области охраны почв, контроль в области охраны почв, экономический механизм регулирования деятельности в области охраны почв, ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации и международное сотрудничество в области охраны почв.

В законопроекте дано правовое определение понятия "почвы" как самостоятельного природного объекта, установлены правовые основы нормирования в области охраны почв, введен государственный учет деградированных и загрязненных почв, установлены требования к различным видам деятельности, направленные на предотвращение деградации и загрязнения почв, а также требования к восстановлению деградированных и загрязненных почв, снятию, сохранению и использованию плодородного слоя почвы, регламентируется проведение обследований состояния почв и выявления деградированных и загрязненных почв, определен механизм охраны эталонных, редких и находящихся под угрозой исчезновения почв. Законопроект определяет экономический механизм регулирования деятельности в области охраны почв, виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны почв и порядок возмещения вреда, причиненного почвам. Учитывая, что последствия негативных воздействий на почвы проявляются в течение длительного периода времени, законопроектом не распространяется исковая давность на требования по возмещению вреда, причиненного почвам.

Принятие закона "Об охране почв" создаст правовые основы государственного регулирования деятельности в области охраны почв, позволит предотвратить дальнейшее развитие процессов деградации и загрязнения почв и обеспечит реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "Об охране почв"

Принятие Федерального закона "Об охране почв" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета. Затраты, предусматриваемые законопроектом на нормирование в области охраны почв, государственный учет деградированных и загрязненных почв, а также на ведение Красной книги почв Российской Федерации относятся к основной деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в области охраны почв, таких как Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба земельного кадастра России, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации и других.

Осуществление дополнительных мер по охране почв, определенных настоящим законопроектом, возможно в рамках реализации федеральных программ по охране почв, а также иных федеральных программ, включающих мероприятия по охране почв.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "Об охране почв"

В случае принятия Федерального закона "Об охране почв" необходимо внести изменения в:

1. статью 4 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды";

2. статью 1 Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения";

3. статью 14 Федерального закона "О государственном земельном кадастре".

В связи с принятием Федерального закона "Об охране почв" необходимо разработать и принять:

1. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка ведения государственного учета деградированных и загрязненных почв".

2. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка разработки и утверждения нормативов в области охраны почв".

3. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка ведения Красной книги почв Российской Федерации".

4. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка отнесения почв к эталонным, редким и находящимися под угрозой исчезновения, а также выделения и установления режимов использования земельных участков с эталонными, редкими и находящимися под угрозой исчезновения почвами".

5. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка учета качества почв при определении стоимостных характеристик земельных участков".

Депутаты Государственной Думы:

Оленьев В.В Грешневиков А.Н. Грачев В.А. Бакиев Р.С. Косариков А.Н. Томов А.Н. Сухой Н.А. Жириновский В.В. Мяки А.Э. Артемьев И.Ю. Плотников В.Н.