Пояснительная записка к проекту федерального закона N 63092-3 "Об ипотечных ценных бумагах" (в части эмиссии и обращения ипотечных эмиссионных ценных бумаг) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об ипотечных эмиссионных ценных бумагах"

Досье на проект федерального закона

Целью проекта федерального закона "Об ипотечных эмиссионных ценных бумагах" является создание в Российской Федерации условий способствующих развитию ипотечного жилищного кредитования путем привлечения в эту сферу средств частных и институциональных инвесторов. Законопроект подготовлен на основе действующего законодательства Российской Федерации с учетом мирового опыта создания систем рефинансирования долгосрочных жилищных ипотечных кредитов в странах с развитыми жилищными ипотечными рынками (США, Германия, Дания и ряд других), быстро растущими за счет привлечения дешевых долгосрочных ресурсов с рынка капиталов. Общемировой тенденцией последнего десятилетия стала секьюритизация активов финансовых институтов, действующих в сфере жилищного кредитования. Существующие в настоящее время в российском законодательстве виды ценных бумаг не удовлетворяют в полной мере условиям, предъявляемым к финансовых инструментам, с помощью которых возможно реализовать подобные механизмы.

Законопроект устанавливает виды ипотечных ценных бумаг и удостоверяемые ими права, требования к их форме, порядок и процедуру их эмиссии, особенности обращения, а также особый способ обеспечения исполнения обязательств эмитента по ипотечным ценным бумагам. Правовые основы деятельности эмитентов ипотечных ценных бумаг устанавливаются настоящим федеральным законом, а также федеральными законами "О рынке ценных бумаг" и "Об ипотеке (залоге недвижимости)".

Отличительной особенностью ипотечных ценных бумаг является особый способ их обеспечения - обеспечение покрытием ипотечных ценных бумаг (ипотечным покрытием). В состав основного покрытия ипотечных ценных бумаг включаются: денежные требования по обязательствам из кредитных договоров, договоров займа, обеспеченные ипотекой жилой недвижимости, а также закладные.

Закон обязывает эмитента до начала выпуска любого из видов ипотечных ценных бумаг сформировать ипотечное покрытие, которое с одной стороны является источником получения инвесторами причитающихся им денежных платежей по ипотечным ценным бумагам, а с другой стороны, одновременно, является обеспечением исполнения обязательств эмитента пред ними. Владельцы ипотечных ценных бумаг получают право не только требовать от эмитента выплаты номинальной стоимости и процентных платежей по ценным бумагам, но также наделяются особыми правами в отношении имущества, составляющего ипотечное покрытие. Указанные права зависят от вида выпущенной ипотечной ценной бумаги.

В соответствии с законопроектом допускается эмиссия двух основных видов ипотечных ценных бумаг: закладных листов (включая сквозные закладные листы), а также ипотечных сертификатов участия.

Закладными листами признаются обеспеченные покрытием эмиссионные ценные бумаги, удостоверяющие право их владельцев на получение от эмитента в предусмотренные им сроки, номинальной стоимости и процентов по закладным листам, а также на получение удовлетворения, в случае неисполнения эмитентом принятых на себя обязательств, из стоимости имущества, входящего в состав покрытия ипотечных ценных бумаг, преимущественно перед другими кредиторами эмитента.

Выплата номинальной стоимости по закладным листам может производиться в конце срока их обращения единоразовым платежом, либо, как это происходит в сквозных закладных листах, по частям, в соответствии с планом погашения, установленным эмитентом в решении о выпуске и в проспекте эмиссии ипотечных ценных бумаг. Владелец сквозного закладного листа будет получать периодические, например, ежемесячные выплаты, включающие в себя платежи в счет погашения части основного долга и процентов, в течение всего срока обращения указанных ценных бумаг, что делает их особенно привлекательных для таких институциональных инвесторов как страховые компании и пенсионные фонды. Таким образом, законопроект позволяет эмитентам, учитывая интересы различных потенциальных инвесторов, выпускать обеспеченные ипотечным покрытием эмиссионные ценные бумаги - закладные листы с различными схемами выплат по ним.

Законопроект вводит еще один новый вид ценной бумаги - ипотечный сертификат участия. Ипотечными сертификатами участия признаются эмиссионные ценные бумаги, владельцы которых одновременно выступают участниками общей собственности на имущество, составляющее покрытие выпуска ипотечных сертификатов участия, а также учредителями и выгодоприобретателями по договору доверительного управления имуществом, составляющим покрытие, которое осуществляет эмитент ипотечных сертификатов участия.

С учетом особенностей российской правовой системы ипотечные сертификаты участия обладают отдельными чертами, выпускаемых в Соединенных Штатах и ряде других стран participation certificates. В частности, путем выпуска ипотечных сертификатов участия эмитент получает возможность передать право собственности на ипотечные активы непосредственно владельцам ценных бумаг, что делает выпуск ипотечных сертификатов участия особенно привлекательным для кредитных организаций, в отношении которых действуют жесткие экономические нормативы.

Проект федерального закона "Об ипотечных эмиссионных ценных бумагах" состоит из 7 глав и 53 статей. В Главе I "Общие положения" устанавливается сфера применения данного законопроекта, вводится определение ипотечных ценных бумаг и их отдельных видов. Ипотечными ценными бумагами признаются эмиссионные ценные бумаги, выпущенные с ипотечным покрытием в соответствии с требованиями, установленными настоящим законом.

Глава II законопроекта определяет основные требования к покрытию ипотечных ценных бумаг. В соответствии с законопроектом ипотечное покрытие делится на основное и дополнительное. К основному покрытию отнесены денежные требования по обеспеченным ипотекой обязательствам из кредитных договоров, договоров займа, а также закладных в случае, если права кредиторов и залогодержателей по указанным договорам удостоверяются закладными. Дополнительное покрытие составляют денежные средства, ценные бумаги и иные финансовые инструменты.

Учет денежных требований по обеспеченным ипотекой обязательствам и иного имущества, которые составляют покрытие ипотечных ценных бумаг, осуществляется путем их отражения эмитентом на отдельном балансе и ведения реестра ипотечного покрытия, что служит гарантией реализации прав держателя ипотечных ценных бумаг.

Денежные требования по обеспеченным ипотекой обязательствам, входящие в состав основного покрытия, должны отвечать специальным стандартам и требованиям, обеспечивающим минимизацию возможных рисков при долгосрочном жилищном ипотечном кредитовании, а также надежность ипотечных ценных бумаг. Основные требования заключаются в следующем:

- сумма кредита (займа) не должна превышать 70 процентов от рыночной стоимости жилого недвижимого имущества, выступающего предметом ипотеки;

- рыночная стоимость недвижимого имущества (предмета ипотеки) должна быть определена независимым лицензированным оценщиком;

- андеррайтинг заемщиков, в рамках которого определяется его платежеспособность, кредитоспособность, а также качество обеспечения осуществляется в соответствии с критериями, устанавливаемыми в проспекте эмиссии;

- по кредитоспособности должника по обеспеченному ипотекой обязательству - она должна быть определена в соответствии с положением, содержащимся в проспекте эмиссии. Кроме того, недвижимое имущество, выступающее предметом ипотеки, должно быть застраховано от рисков утраты или повреждения в полной стоимости на весь срок действия кредитного договора или договора займа. Жизнь и здоровье граждан, являющихся должниками по обеспеченному ипотекой обязательству должны быть застрахованы на весь срок действия кредитного договора.

Законопроект допускает замену имущества, входящего в состав основного покрытия ипотечных ценных бумаг. Она производится эмитентом в случаях: неисполнения или ненадлежащего исполнения должником денежного обязательства, включенного в состав основного ипотечного покрытия; досрочного исполнения должником денежного обязательства, включенного в состав основного ипотечного покрытия; утраты предмета ипотеки по обеспеченному ипотекой денежному обязательству, включенному в состав основного ипотечного покрытия; вступления в законную силу решения суда о признании договора, из которого возникло денежное обязательство, включенное в состав основного покрытия, недействительным либо решения суда о его расторжении.

Учет имущества и денежных требований, составляющих покрытие ипотечных ценных бумаг осуществляется путем ведения реестра ипотечного покрытия. Реестр покрытия ипотечных ценных бумаг состоит из совокупности данных о денежных требованиях по обеспеченным ипотекой обязательствам (основное покрытие), а также ином имуществе (дополнительное покрытие), а также данных о денежных обязательствах по ипотечным ценным бумагам, выпущенным с данным покрытием.

Глава III законопроекта содержит процедуру и особенности эмиссии ипотечных ценных бумаг. В отличие от процедуры выпуска эмиссионных ценных бумаг, предусмотренной федеральным законом "О рынке ценных бумаг", законопроект предусматривает, что принятию эмитентом решения о выпуске ипотечных ценных бумаг должно предшествовать получение разрешения на осуществление эмиссии ипотечных ценных бумаг и формирование покрытия ипотечных ценных бумаг. Законопроект устанавливает формы выпуска ипотечных ценных бумаг, порядок выдачи разрешений на осуществление эмиссии ипотечных ценных бумаг, перечень документов, представляемых для получения разрешения на осуществление эмиссии ипотечных ценных бумаг, основания для отказа в государственной регистрации выпуска ипотечных ценных бумаг, основания признания выпуска ипотечных ценных бумаг несостоявшимся или недействительным, а также правовые последствия этого факта.

Глава IV законопроекта определяет особенности эмиссии и обращения закладных листов. В соответствии с проектом исполнение обязательств эмитента закладных листов перед их владельцами обеспечивается покрытием закладных листов. Покрытие закладных листов является основным источником исполнения обязательств эмитента закладных листов перед их владельцами. В случае неисполнения эмитентом принятых по закладным листам обязательств их владельцы вправе требовать от эмитента удовлетворения своих требований из стоимости имущества, составляющего покрытие закладных листов, преимущественно перед другими кредиторами эмитента.

Имущество, составляющее покрытие закладных листов, не включается в общую конкурсную массу в случае ликвидации или банкротства эмитента закладных листов.

Глава V законопроекта определяет особенности эмиссии и обращения ипотечных сертификатов участия. В соответствии с проектом ипотечный сертификат участия является именной эмиссионной ценной бумагой. Срок обращения ипотечных сертификатов участия соответствует сроку исполнения обеспеченных ипотекой денежных обязательств, включенных в состав покрытия выпуска ипотечных сертификатов участия. Эмитент обязан закончить размещение выпускаемых ипотечных сертификатов участия в течение 30 дней с даты начала эмиссии. Эмиссия ипотечных сертификатов участия считается несостоявшейся, если эмитент разместил меньшее количество ценных бумаг, чем указано в решении о выпуске ипотечных сертификатов участия.

Владелец ипотечного сертификата участия имеет право на получение пропорциональной части производимых должниками в соответствии с условиями кредитных договоров, входящих в состав покрытия выпуска ипотечных сертификатов участия, выплат основной суммы долга и процентов за пользование кредитом или заемными средствами, а также право на получение соответствующей части денежной суммы, вырученной от реализации заложенного имущества, являющегося обеспечением по кредитным договорам и договорам займа, входящим в состав покрытия выпуска ипотечных сертификатов участия, в случае обращения взыскания на предмет ипотеки. Эмитент осуществляет доверительное управление имуществом, составляющим покрытие выпуска ипотечных сертификатов участия, в интересах владельцев ипотечных сертификатов в течение всего срока их обращения.

Условия доверительного управления имуществом, составляющим покрытие выпуска ипотечных сертификатов участия, и порядок исполнения по ним устанавливается эмитентом в решении о выпуске. В условиях доверительного управления имуществом должны предусматриваться обязательства эмитента по периодичности передачи владельцам ипотечных сертификатов участия денежных средств, полученных от должников по кредитным договорам, составляющим покрытие выпуска ипотечных сертификатов участия.

Эмитент ипотечных сертификатов участия самостоятельно и от своего имени осуществляет по отношению к должникам по кредитным договорам, договорам займа, договорам купли-продажи жилых помещений в кредит либо в кредит с условием о рассрочке платежа, все предусмотренные законодательством Российской Федерации юридические и фактические действия и осуществляет обслуживание обязательств, входящих в состав покрытия.

В Главе VI. Эмитенты ипотечных ценных бумаг вводится два вида эмитентов - специализированные и неспециализированные. Неспециализированными эмитентами являются юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, с местом нахождения в Российской Федерации, и получившие разрешение на осуществление эмиссии ипотечных ценных бумаг в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом. Специализированными эмитентами признаются ипотечные финансовые агентства, а также иные организации в соответствии с федеральными законами.

Объем эмиссии ипотечных ценных бумаг неспециализированных эмитентов не должен превышать величину уставного капитала эмитента. Ипотечным финансовым агентствам разрешена эмиссия ипотечных ценных бумаг в объеме не более 40 уставных капиталов.

Законопроект устанавливает требования к ипотечным финансовым агентствам, особенности реорганизации и ликвидации эмитента ипотечных ценных бумаг, а также ответственность эмитентов и их органов управления за нарушение требований законодательства.

Глава VII законопроекта определяет органы, методы и процедуры контроля за осуществлением эмиссии ипотечных ценных бумаг и исполнением обязательств по ним.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "Об ипотечных эмиссионных ценных бумагах"

Принятие данного законопроекта не потребует дополнительных материальных и иных затрат.

Законопроект предусматривает существование двух видов эмитентов ипотечных ценных бумаг - специализированных и неспециализированных. Специализированными эмитентами будут являться ипотечные агентства, деятельность которых может быть поддержана за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований

Статьей 103 федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" предусмотрено, что Правительство Российской Федерации в 2001 году в установленном порядке предоставляет государственные гарантии по заимствованиям Агентства по ипотечному жилищному кредитованию в размере до 2 млрд рублей и направляет 80 млн рублей в качестве взноса в уставный капитал Агентства по ипотечному жилищному кредитованию.

Условия, сложившиеся в результате финансового кризиса в российской экономике в настоящее время, усиливают важность долгосрочного жилищного ипотечного кредитования, как средства, способствующего выходу из кризиса. Такое кредитование, способствующее расширению платежеспособного спроса населения на жилье, позволяет вовлекать внебюджетные средства в жилищную сферу, жилищное строительство и производство строительных материалов, обеспечивая подъем реальных секторов экономики. Оно обеспечивает взаимосвязь между денежными ресурсами населения, банками, финансово-строительными компаниями-застройщиками и предприятиями стройиндустрии, направляя, таким образом, эти средства в реальный сектор экономики.

Концепция деятельности Агентства рассматривалась по инициативе министерства финансов и министерства строительства (ныне Государственный комитет Российской Федерации по строительству, архитектурной и жилищной политике). В августе 1996 г. Правительство Российской Федерации приняло решение о создании Агентства по ипотечному жилищному кредитованию и бюджетных ассигнованиях на финансирование начала его деятельности. Основные задачи Агентства определены в принятой в 1996 году Федеральной целевой программе "Свой дом". Агентство было зарегистрировано в качестве акционерного общества открытого типа в сентябре 1997 года. Государством было перечислено 80 млн. (в деноминированных рублях) для формирования уставного капитала.

Агентство создается в качестве лицензированной небанковской кредитной организации, контрольный пакет акций которой принадлежит Правительству РФ. Контроль над деятельностью Агентства осуществляет Центральный банк. Учредителем Агентства от имени Российской Федерации выступает Национальный фонд содействия жилищной реформе - некоммерческая организация, созданная Правительством РФ с первоначальным капиталом за счет бюджетных средств. Административный контроль над деятельностью Агентства осуществляет Наблюдательный совет Агентства, первоначальный состав которого был назначен Правительством РФ. Предполагается, что часть государственных акций Агентства будет продана, как только Агентство начнет функционировать в полном объеме операций, с переходом к полной приватизации в среднесрочной перспективе.

Агентство призвано содействовать развитию ипотечного жилищного кредитования в частном секторе путем обеспечения ликвидности и долгосрочных ресурсов для финансирования выдачи ипотечных жилищных кредитов российскими банками. Деятельность Агентства также направлена на содействие формированию надежных процедур ипотечного жилищного кредитования путем оказания технической помощи банкам и создания стандартных процедур кредитования с целью формирования основы для развития системы жилищного финансирования в контексте развития внутренних рынков капитала.

Уровень текущих доходов и накоплений населения, а также доля жилья, находящегося в собственности в результате приватизации - три главных фактора, определяющих платежеспособный спрос на жилье. Данные Госкомстата РФ показывают, что треть среднестатистических семей России к середине 1998 года имели среднемесячные душевые доходы выше среднего показателя по России. Несмотря на падение платежеспособного спроса населения остается возможность, что 10% семей будут обладать платежеспособным спросом на долгосрочный жилищный кредит на 10 лет под 20% годовых.

Речь, в первую очередь, идет о кредитах на улучшение жилищных условий, то есть на приобретение дополнительной площади. В этом случае объем потенциального спроса на кредиты может составить порядка 48 млрд. долларов США, что позволит приобрести 101,2 млн.кв.м. жилья по средней по России цене в 480 долларов США за кв.м., что почти в 3 раза превышает 32,6 млн.кв.м. - ввод жилья в 1997 году.

В условиях финансового кризиса анализ текущего состояния банковского сектора показывает, что те российские банки, которые преодолевают трудности кризисного периода, не потеряли интерес к ипотечному кредитованию. При этом его развитие сопряжено с двумя основными трудностями. Во-первых, это отсутствие опыта долгосрочного кредитования у большинства российских банков. Во-вторых, обязательства банков формируются в основном за счет привлеченных краткосрочных ресурсов, и в силу этого выдача долгосрочных кредитов является крайне рискованной. Банки также нуждаются в более высокой ликвидности своих активов. За счет активной деятельности Агентства по ипотечному жилищному кредитованию по созданию механизмов привлечения долгосрочных кредитных ресурсов в жилищную сферу эти трудности могут быть преодолены.

Агентство приобретает кредиты в основном у первичных кредиторов и планирует выпускать ипотечные облигации. Каждый приобретаемый Агентством кредит обеспечен залогом жилья. Банки обслуживают приобретенные Агентством ипотечные кредиты на платной основе. Кроме того, первичный кредитор гарантирует Агентству получение причитающихся платежей по основному долгу и процентам независимо от того, получен ли платеж от заемщика банком, а также обязуется выкупить у Агентства кредит, по которому заемщик прекратил платежи.

Реальные объемы приобретения ипотечных кредитов определяются двумя ключевыми параметрами: (1) средней суммой выдаваемых кредитов и (2) количеством предлагаемых кредитов. Средняя сумма приобретаемых кредитов составит порядка 30000 долларов, с небольшим увеличением на три процента ежегодно. Предполагаемые объемы приобретаемых кредитов составляют 800 кредитов в первый год, 1200 кредитов - во второй год, 1500 в третий год, 1875 - в четвертый, при стабилизации на уровне 2500 кредитов начиная с пятого года.

В Федеральной целевой программе "Свой дом" предусмотрено предоставление государственных гарантий по ценным бумагам Агентства (в первый год эмиссии - в соотношении 1:5 к собственному капиталу Агентства). Облигации Агентства, обеспеченные гарантиями Правительства РФ, могут стать привлекательным инструментом для внутренних инвесторов и обеспечить непрерывный приток внебюджетных ресурсов в жилищный сектор. Необходимый объем финансирования среднесрочной программы облигаций Агентства на первые три года составляет около 120 миллионов долларов США.

Существует два основных фактора риска:

Макроэкономический: существующие экономические условия не способствуют развитию долгосрочного кредитования. Процентные ставки в современных условиях составляют 25 - 35% в валюте. Принимая во внимания крайне высокий уровень и нестабильность процентных ставок, и заемщики, и кредиторы неохотно берут на себя обязательства, связанные с ипотечным кредитованием.

Правовой: несмотря на создание надежной правовой базы ипотечного кредитования, существующее законодательство не обеспечивает поддержку залогового кредитования. Основной проблемой является невозможность для кредитора выселить должников из квартиры при переходе к нему прав собственности. Даже после принятия закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)", он должен быть апробирован в российских судах, прежде чем кредиторы получат уверенность в возможности получить недвижимость в случае неисполнения обязательств по кредиту.

Перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения
дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта
к проекту федерального закона "Об ипотечных эмиссионных ценных бумагах"

Рассмотрение и принятие данного законопроекта потребует изменения и дополнения следующих законодательных актов;

- Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть 1),

- Федеральный закон РФ "Об ипотеке (залоге недвижимости)",

- Федеральный закон РФ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним",

- Федеральный закон РФ "О несостоятельности (банкротстве)",

- Федеральный закон РФ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций",

- Федеральный закон РФ "О рынке ценных бумаг".

Справка
о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования к
проекту федерального закона "Об ипотечных эмиссионных ценных бумагах"

В настоящий момент некоторые особенности отношений, возникающих в процессе выпуска и обращения эмиссионных ценных бумаг, заключения договоров ипотеки и иных сделок с недвижимостью в целях выпуска ценных бумаг, регулируются следующими законодательными актами:

- Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть 1) N 14-ФЗ от 26 января 1996 года,

- Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть 2) N 14-ФЗ от 26 января 1996 года,

- Федеральный закон РФ "О рынке ценных бумаг" N 39-ФЗ от 22 апреля 1996 года,

- Федеральный закон РФ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" N 102-ФЗ от 16 июля 1998 года.