Пояснительная записка к проекту федерального закона N 83877-3 "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" (устанавливает правовую основу и принципы организации пенсионной системы, а также основные условия пенсионного обеспечения в Российской Федерации) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Федерального закона "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации"

 Принципы организации и структура пенсионной системы

 Структура пенсионной системы

 Управление пенсионной системой

В настоящее время пенсионная система Российской Федерации представляет собой совокупность разнородных фрагментов, сформированных в различные исторические периоды и под влиянием различных факторов, что нашло свое отражение в существовании множества законов и подзаконных актов, регулирующих отдельные виды и даже случаи пенсионного обеспечения. В то же время, действующее законодательство не содержит закона, который в комплексе устанавливал бы основные правовые, организационные и финансовые принципы формирующейся в Российской Федерации многоукладной пенсионной системы.

Проект Федерального закона "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" направлен на придание пенсионному обеспечению системного характера, основанного на единстве принципов, взаимосвязи и взаимодополняемости всех укладов пенсионной системы.

Принципы организации и структура пенсионной системы

Целью предлагаемого законопроекта является закрепление направления пенсионной реформы в Российской Федерации и создание условий для построения трехуровневой многоукладной пенсионной системы, уклады которой взаимодополняют друг друга и обеспечивают стабильное и достойное пенсионное обеспечение в старости, при наступлении инвалидности и по случаю потери кормильца.

Предлагаемая в законопроекте пенсионная система строится на основе следующих базовых принципов:

- многоукладность пенсионной системы;

- всеобщность и гарантированность базового уровня пенсионного обеспечения;

- дифференциация условий и норм пенсионного обеспечения;

- индексация пенсий в соответствии с ростом стоимости жизни и(или) ростом оплаты труда;

- заявительный характер обращения за пенсией;

- государственное регулирование пенсионной системы;

- участие субъектов Российской Федерации в регулировании и управлении пенсионным обеспечением в порядке, установленном федеральным законодательством;

- участие социальных партнеров в управлении пенсионным страхованием;

- обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы Российской Федерации.

В проекте закона реализуются положения статей 72 и 76 Конституции Российской Федерации, относящие пенсионное обеспечение к предметам совместного ведения. Законопроект определяет полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения и управления пенсионной системой.

К полномочиям Российской Федерации отнесены определение круга лиц, подлежащих пенсионному обеспечению по каждому из укладов, установление уровня пенсионного обеспечения, предусматриваемого в рамках как всей пенсионной системы, так и отдельных ее укладов, условий и норм обязательного пенсионного обеспечения, источников финансирования пенсий, а также регулирование и контроль деятельности организаций, осуществляющих пенсионное обеспечение.

К полномочиям субъекта Российской Федерации отнесены установление круга лиц, условий назначения и порядка исчисления пенсий, выплачиваемых за счет средств субъекта Российской Федерации и управление пенсионной системой на территории субъекта Российской Федерации.

Законопроект устанавливает следующие виды пенсий в Российской Федерации: пенсия по старости (по возрасту), пенсия по выслуге лет, пенсия по инвалидности и пенсия по случаю потери кормильца.

Законопроект устанавливает, что система пенсионного обеспечения в Российской Федерации состоит из обязательного пенсионного обеспечения и дополнительного пенсионного обеспечения.

Обязательное пенсионное обеспечение осуществляется посредством нестрахового государственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования.

Дополнительное пенсионное обеспечение осуществляется посредством коллективного пенсионного обеспечения и индивидуального пенсионного обеспечения и страхования.

Пенсионная система Российской Федерации

              v                                         v

/----------------------------\           /------------------------------\

|  Обязательное пенсионное   |           |  Дополнительное пенсионное   |

|        обеспечение         |           |         обеспечение          |

\----------------------------/           \------------------------------/

                           |   Уклады        |

/------------------------\ |   пенсионной    |  /-----------------------\

|      Нестраховое       | |   системы       |  |Коллективное пенсионное|

|    государственное     |<|                 |->|      обеспечение      |

| пенсионное обеспечение | |                 |  \-----------------------/

\------------------------/ |                 |

                           |                 |  /-----------------------\

/------------------------\ |                 |  |    Индивидуальное     |

|Обязательное пенсионное | |                 \->|пенсионное обеспечение |

|      страхование       |</                    |     и страхование     |

\------------------------/                      \-----------------------/

Структура пенсионной системы

Все уклады пенсионной системы дополняют друг друга. Базовым укладом является нестраховое государственное пенсионное обеспечение. Этот уклад обеспечивает базовой пенсией всех граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации в течение установленного законом срока. Базовые пенсии устанавливаются с учетом прожиточного минимума в одинаковом для всех твердом размере. Источником финансирования базовых пенсий является федеральный бюджет. Средства федерального бюджета, направляемые на финансирование базовых пенсий, формируются за счет всех налоговых поступлений, в том числе и за счет части единого социального налога, и определяются федеральным законом о бюджете Российской Федерации на очередной финансовый год.

Через нестраховое государственное пенсионное обеспечение так же осуществляется пенсионное обеспечение военнослужащих и приравненных к ним федеральным законом иных категорий служащих.

Для повышения базового, одинакового для всех уровня пенсионного обеспечения осуществляется обязательное пенсионное страхование. Обязательные страховые пенсии дополняют базовые пенсии и дифференцированы по размеру в зависимости от экономического вклада застрахованного.

Обязательному пенсионному страхованию подлежат все лица, занятые трудовой деятельностью на территории Российской Федерации с целью получения дохода.

Обязательное пенсионное страхование осуществляется на принципах солидарности поколений, застрахованных и отраслей народного хозяйства. Финансирование страховых пенсий осуществляется за счет части единого социального налога, а также пеней и штрафов, налагаемых за неполную и несвоевременную уплату единого социального налога на налогоплательщиков, в части налога, направляемой на обязательное пенсионное страхование.

Учет пенсионных прав застрахованных и исчисление их пенсий осуществляется через механизм условного накопления.

Для обеспечения финансовой устойчивости обязательного пенсионного страхования законопроект предусматривает проведение регулярного обязательного актуарного оценивание соответствия активов и обязательств, а также создание гарантийного резерва, предназначенного для покрытия временных дефицитов и преодоления возможных неблагоприятных экономических ситуаций.

Также законопроект предусматривает реформирование системы так называемых "льготных пенсий". Финансирование пенсий лиц, занятых на работах с вредными и опасными для здоровья условиями труда, а также в неблагоприятных природно-климатических условиях, предполагается осуществлять на накопительных принципах за счет дополнительных обязательных страховых взносов работодателей.

За последние десять лет в Российской Федерации получило развитие дополнительное пенсионное обеспечение, осуществляемое на добровольной основе негосударственными пенсионными фондами и страховыми компаниями. Законопроект закрепляет сложившуюся практику этого уклада пенсионной системы и разделяет его на дополнительное коллективное пенсионное обеспечение и дополнительное индивидуальное пенсионное обеспечение и страхование.

Целями дополнительного коллективного пенсионного обеспечения законопроектом признаются повышение уровня возмещения утраченного гражданами заработка и повышение уровня материального обеспечения граждан, проживающих на определенной территории, а также пенсионное обеспечение граждан, занятых на работах с вредными и опасными для здоровья условиями и в неблагоприятных природно-климатических условиях. Пенсионными основаниями по дополнительному коллективному пенсионному обеспечению являются достижение установленного законом пенсионного возраста, наступление инвалидности и потеря кормильца.

Финансирование пенсий по этому укладу пенсионной системы осуществляется за счет страховых взносов работодателей в пользу работников, страховых взносов из средств местных администраций в пользу проживающих на их территории граждан и инвестиционного дохода, получаемого от размещения пенсионных резервов.

Дополнительное коллективное пенсионное обеспечение осуществляется негосударственными пенсионными фондами на основании договоров о дополнительном пенсионном обеспечении.

Целью дополнительного индивидуального пенсионного обеспечения и страхования законопроектом признается повышение уровня материального обеспечения граждан при достижении установленного законом пенсионного возраста, наступлении инвалидности и в случае потери кормильца.

Финансирование пенсий по этому укладу осуществляется за счет личных страховых взносов гражданина в свою пользу, страховых взносов физических лиц в пользу третьих лиц и дохода от размещения пенсионных резервов.

Дополнительное индивидуальное пенсионное обеспечение и страхование осуществляется негосударственными пенсионными фондами, страховыми компаниями и специализированными паевыми инвестиционными фондами на основании договоров о дополнительном пенсионном обеспечении. Для осуществления дополнительного индивидуального пенсионного обеспечения и страхования страховщик обязан иметь государственную лицензию на осуществление дополнительного пенсионного обеспечения в качестве исключительного вида деятельности.

Управление пенсионной системой

Практическая реализация пенсионного обеспечения распадается на четыре основные функции:

1. сбор средств в пенсионную систему,

2. аккумуляция средств и управление финансовыми потоками и резервами пенсионной системы,

3. учет пенсионных прав граждан,

4. назначение и выплата пенсий.

Первая, третья и четвертая функции осуществимы только с помощью властных полномочий, связанных с принуждением. Более того, действие этих полномочий распространяется на неопределенный круг лиц. Кроме того, третья и четвертая функции непосредственно связаны с реализацией конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение. В силу этого эти функции должны реализовываться только государственными органами исполнительной власти.

С другой стороны управление финансовыми потоками и резервами обязательного пенсионного обеспечения не требуют властных полномочий и являются чисто финансовыми функциями, связанными с операциями на рынках и управлением счетами. Эти функции должны осуществлять специализированные кредитно-финансовые учреждения, работающие, в целом, так же как и остальные участники фондовых и финансовых рынков.

Предлагаемое законопроектом управление системой пенсионного обеспечения базируется на принципе разделения властных и финансовых функций. Кроме того, для обеспечения финансовой прозрачности обязательного пенсионного обеспечения необходимо чтобы сбор средств на пенсионное обеспечение, с одной стороны, и назначение и выплата пенсий, с другой, осуществляли разные органы исполнительной власти. Такой подход позволяет достичь эффективного управления финансами пенсионного обеспечения, безусловной и в полном объеме реализации пенсионных прав граждан и обеспечить полный контроль общества и государства за функционированием пенсионной системы.

Для реализации этих принципов управления законопроект предусматривает создание Российской Федерацией и ее субъектами государственной пенсионной службы. Государственная пенсионная служба является органом исполнительной власти и осуществляет учет пенсионных прав граждан и назначение и выплату пенсий по обязательному пенсионному обеспечению, контролирует деятельность специализированных финансово-кредитных учреждений по управлению финансовыми потоками и резервами обязательного пенсионного обеспечения, лицензирует и регулирует деятельность негосударственных пенсионных фондов и иных страховщиков по дополнительному пенсионному обеспечению.

Сбор средств на обязательное пенсионное обеспечение законопроект закрепляет за налоговыми органами.

Для управления финансовыми потоками и резервами обязательного пенсионного обеспечения создаются специализированные финансово-кредитные учреждения. Они осуществляют аккумуляцию средств, размещают резервы и управляют финансовыми потоками обязательного пенсионного обеспечения.

Заключительная глава законопроекта предусматривает поэтапное вступление закона в силу. Общие положения, предусмотренные первой главой законопроекта, вступают в силу с момента опубликования. Положения закона о каждом из укладов пенсионной системы вступают в силу одновременно с федеральными законами, устанавливающими условия, нормы и процедуры по каждому из укладов пенсионной системы. Такой прядок вступления в силу настоящего закона позволяет осуществить плавный переход к новой пенсионной системе в Российской Федерации.

Перечень
федеральных законов, подлежащих изменению, дополнению или принятию в
связи с принятием Федерального закона "Об основах пенсионной системы в
Российской Федерации"

В связи с принятием Федерального закона "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" необходимо внесение дополнений и изменений в следующие федеральные законы:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации;

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации;

3. Федеральный закон "Об основах обязательного социального страхования";

4. Закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации";

5. Федеральный закон "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий";

6. Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах".

В связи с принятием Федерального закона "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" необходимо принятие следующих федеральных законов:

1. Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации";

2. Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации ";

3. Федеральный закон "О дополнительном пенсионном обеспечении в Российской Федерации";

4. Федеральный закон "Об управлении пенсионной системой в Российской Федерации"

Финансово-экономическое обоснование
проекта Федерального закона "Об основах пенсионной системы в Российской
Федерации"

Федеральный закон "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" является рамочным законом, главы которого вступают в силу по мере принятия федеральных законов о конкретных укладах пенсионной системы. В силу этого, принятие Федерального закона "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" в 2001 году не потребует дополнительных затрат средств федерального бюджета и средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.