Пояснительная записка к проекту федерального закона N 96942-3 "О государственном внешнем долге и внешних активах бывшего СССР, полученными Российской Федерацией в качестве государства - правопреемника СССР" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Федерального закона "О государственном внешнем долге и внешних активах бывшего СССР, полученными Российской Федерацией в качестве государства - правопреемника СССР"

До настоящего времени Российская Федерация ни одним законодательным актом не выразила своего официального согласия признать государственный внешний долг СССР как долг Российской Федерации и не установила порядок - управления внешним долгом и внешними активами бывшего СССР, полученными Российской Федерацией в качестве государства-правопреемника СССР.

Действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает следующие понятия (Статья 6):

"государственный заем" - передача в собственность Российской Федерации денежных средств, которые Российская Федерация обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процентов (платы) на сумму займа;

"государственный долг" - обязательства, возникающие из государственных займов, принятых на себя Российской Федерацией, а также принятые на себя Российской Федерацией обязательства третьих лиц.

В пункте 1 Статьи 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации указывается, что долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Российской Федерации на основе принятых федеральных законов.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет также порядок, по которому подлежат ратификации договоры о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации или предоставлении гарантий по внешним займам, если предусмотренные этими договорами займы (гарантии) не включены в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации (пункт 2 Статьи 109).

Ни одной статьей Бюджетного кодекса Российской Федерации, ни одним законодательным актом не установлены полномочия федеральных органов исполнительной власти по управлению и обслуживанию внешнего долга и внешних активов СССР - страны-предшественника. Согласно Статьи 101 Правительство Российской Федерации управляет государственным долгом Российской Федерации; согласно Статьи 165 Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает по поручению Правительства Российской Федерации Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, ... осуществляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, управление государственным долгом Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации не подписывало ни одного межправительственного соглашения до 1992 г. и не знает всех финансовых и коммерческих условий предоставления кредитов для бывшего СССР, поэтому государственный внешний долг СССР и иностранные активы СССР являются самостоятельными объектами политического и финансового управления и правового регулирования.

Заявление Правительства Российской Федерации от 2 апреля 1993 года в г.Париже о признании внешних долгов СССР и подтверждении намерений погашать в полном объеме внешнюю задолженность СССР было только первым нормативным актом, который требовал дальнейших юридических процедур: полной инвентаризации внешних активов и долговых обязательств СССР, которые Российская Федерация признает как юридически выверенные и достоверные; формирования по результатам инвентаризации книги учета и регистрации государственного внешнего долга СССР и книги учета и регистрации государственных внешних активов СССР; разработку и утверждение в Федеральном Собрании Российской Федерации федерального закона о принятии Российской Федерацией как правопреемника СССР всех финансовых обязательств по подтвержденным внешним долгам предшественника и всех внешних активов бывшего СССР.

Процедура перехода ответственности по долгам СССР и прав собственности на внешние активы СССР к Российской Федерации не была урегулирована законодательно и до сих пор осталась юридически не завершенной. Поэтому Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации, утверждаемая Федеральным Собранием, не могла включать в себя долг бывшего СССР, составляющий, по данным Правительства, почти 100 млрд. долларов США.

Предлагаемый проект Федерального закона устраняет юридический пробел в правовом определении Российской Федерации как правопреемника СССР в части внешних долгов и активов. Настоящий федеральный закон в строгом соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации устанавливает международные принципы перехода правопреемства финансовых обязательств от одного государства к другому, а именно: установление юридической достоверности долговых обязательств, переходящих к правопреемнику; составление единой регистрационной книги учета долговых обязательств; выверка всех условий предоставления кредитов на основании изучения оригинальных международных договоров, заключенных предшественником; утверждение и/или ратификация всех обязательств предшественника, переходящих к правопреемнику; законодательное оформление порядка передачи полномочий исполнительным органам власти по выполнению признанных правопреемником долговых обязательств предшественника.

Дополнительным основанием для разработки законопроекта также послужили материалы Счетной палаты Российской Федерации, представленные в Государственную Думу в октябре 2000 г. N 01-1035/06 и в январе 2001 г. N 01-32/06. В отчете Счетной палаты по итогам проверки достоверности и полноты учета государственных внешних заимствований, включая долг бывшего СССР и долг Российской Федерации, указывается, что "процесс управления государственным внешним долгом и учет долговых обязательств в Министерстве финансов Российской Федерации не соответствует основным принципам, базирующимся на мировом опыте, и требованиях, предусмотренных по данному вопросу в федеральном законодательстве...; за пять лет действия федерального закона единой системы учета и регистрации внешних заимствований в Минфине России так и не было создано. Данное положение свидетельствует о наличии бессистемности, хаотичности и, как следствие, приводит к неэффективности политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика".

Не наладив за десять лет систему учета внешних займов и обслуживания государственного внешнего долга Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в нарушение бюджетного законодательства самостоятельно приняло на себя все финансовые обязательства по внешним долгам бывшего СССР и стало управлять внешними активами СССР.

Отсутствие законодательной и нормативной базы по управлению внешним долгом и внешними активами СССР подтверждается следующими фактами.

Книга учета и регистрации внешних обязательств СССР находится не в Министерстве финансов Российской Федерации, а у немецкой консультационной фирмы Warburg Dilon Read.

Не проведена полная инвентаризация и не установлена юридическая достоверность всех включенных в суммарный внешний долг бывшего СССР договоров и финансовых соглашений, подписанных до 01.01.1992 г. Правительством СССР.

Чрезвычайно противоречивы данные, представленные Минфином Российской Федерации по динамике внешнего долга бывшего СССР:

(в млрд. долл. США)

1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1997	1998	1999	2000
45,4	64,8	70,3	96,6	104,9	105,5	116,2	110,6	99,0	102,7	103,6	94,6

Правительство Российской Федерации до сих пор не объяснило парламенту причины увеличения долга СССР на 19,6 млрд. долларов США с конца 1991 г. (даты прекращения юридической ответственности Правительства СССР) к 1994 году.

Все договорно-правовые акты в период 1992 - 2000 г.г. от имени Российской Федерации подписывались Правительством без требуемого законодательного одобрения, оформлялись в виде заявлений, меморандумов и других юридических документов, не соответствующих по правовому статусу важности принимаемых решений.

К 2000 году Российская Федерация (по данным Минфина и Счетной палаты Российской Федерации) выплатила по погашению долга бывшего СССР 5,6 млрд. долларов и по обслуживанию долга СССР 11,9 млрд. долларов, тогда как по долгу Российской Федерации эти суммы расходов бюджета меняются местами. С другой стороны, по тем же данным Минфина России, представленным выше, долг бывшего СССР с 1992 к концу 1999 года сократился всего на 1,3 млрд. долларов США.

Противоречивы и заявляемые в прессе рядом официальных лиц цифры внешнего долга СССР на момент прекращения его юридической ответственности: в 1990 году долг СССР был 35 млрд. долларов (бывший Председатель Совета Министров СССР Н.И. Рыжков); в 1991 году долг СССР был примерно 32 - 33 млрд. долларов (бывший Премьер-министр СССР В.Я. Павлов); на 1 января 1992 г. долг СССР составлял 70 млрд. долларов (бывший Вице-премьер Правительства Российской Федерации Е.Т. Гайдар); на конец 1991 г. долг бывшего СССР составлял 96,6 млрд. долларов (нынешний зам. Министра финансов Российской Федерации С.И. Колотухин, правда, по данным Внешэкономбанка).

Все указанное выше требует проведения полной инвентаризации договоров и соглашений по внешним заимствованиям, подписанных от имени и по поручению Правительства СССР до 1992 года, установления юридической достоверности включенных в общую сумму внешнего долга СССР финансовых обязательств. Эта работа должна быть проведена Счетной палатой Российской Федерации, что предусматривается статьей 2 настоящего закона. Также Счетная палата должна истребовать книгу учета и регистрации внешнего долга СССР у германской консультационной фирмы Warburg Dilon Read и переоформить ее на основании проведенной проверки и инвентаризации.

В статьях 6 и 7 настоящего закона устанавливается порядок урегулирования долга предшественника и долгов перед предшественником, взятых на себя Российской Федерацией, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.

Принятие Российской Федерацией на себя всех долговых обязательств бывшего СССР и обязательств по их урегулированию коренным образом затрагивает основные экономические права граждан Российской Федерации. Так, из Федерального бюджета на 2001 год на обслуживание внешнего долга изымается 183 млрд. рублей (6,4 млрд. долларов), которые пойдут, в основном, на выплату процентов по долговым обязательствам. В этом же бюджете на государственное финансирование фундаментальных исследований и научных разработок, начального, среднего и высшего образования, культуры и искусства, здравоохранения и физической культуры, социальной помощи и выплат пенсий военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов для 150 миллионного населения страны выделяется всего 186 млрд. рублей, в среднем по 1200 рублей в год на одного гражданина Российской Федерации. По графику Минфина Российской Федерации в 2001 году должно быть выплачено по внешнему долгу 12,91 млрд. долларов; в 2002 году - 13,11 млрд. долларов; в 2003 году - 17,76 млрд. долларов. Такие значительные выплаты по внешнему долгу потребуют как дополнительных внешних займов, так и существенного сокращения государственного финансирования социальной сферы.

В этой связи в статье 5 настоящего закона предлагается создать государственную систему управления долгами и активами бывшего СССР, политическое руководство которой осуществляется Президентом Российской Федерации. Федеральный коллегиальный орган должен разработать стратегию и конкретные формы урегулирования долговых обязательств бывшего СССР и предложить их Президенту и Правительству Российской Федерации.

В состав федерального коллегиального органа по управлению долгами и активами СССР должны войти представители федеральных органов исполнительной власти, Центрального Банка и Внешэкономбанка, Счетной палаты и профильных комиссий и комитетов Федерального Собрания.

Существующая ныне Правительственная комиссия по внешнему долгу и финансовым активам Российской Федерации должна заниматься самостоятельным объектом управления - внешним долгом и активами Российской Федерации, сформировавшимися после образования Российской Федерации. Все принятые ранее решения Правительственной комиссии по долгам и активам Российской Федерации в части касающейся долгов и активов бывшего СССР должны пройти процедуру, предусмотренную статьями 3 и 4 настоящего закона.

Статьей 2 настоящего Закона также предусматривается проведение Счетной палатой Российской Федерации проверки законности использования закупленного по международным договорам и соглашениям, подписанным от имени и по поручению Правительства СССР до 1992 г., оборудования, поставки которого осуществлялись вплоть до 1994 г.. Ориентировочно, стоимость закупленных оборудования, как комплектного так и разрозненного, лицензий и "ноу-хау" оценивается в несколько миллиардов долларов. Часть оборудования поставлялась внешнеэкономическими объединениями (бывшими всесоюзными внешнеторговыми объединениями) в страны СНГ и страны Балтии; примерно половина поставок выполнялась на территорию Российской Федерации. Все материалы по осуществленным поставкам находятся в архивах внешнеэкономических объединений.

Переход прав собственности к заказчику на закупленное по импортным контрактам оборудование осуществлялся после проведения хозяйствующим субъектом рублевого покрытия по курсу, установленному Внешэкономбанком СССР. В процессе приватизации оборудование, лицензии и "ноу-хау" автоматически включались в балансовую стоимость предприятия и переоформлялись в собственность акционерных обществ. Системный контроль за соблюдением обязательного рублевого покрытия не проводился. До настоящего времени на складах нескольких крупных предприятий на территории России находится не установленное комплектное оборудование (технологические производственные установки и цеха) на сотни миллионов долларов, причем по некоторым поставкам заказчик не сделал рублевое покрытие, что пришлось сделать в нарушение правил самим внешнеэкономическим объединениям из собственных средств.

На сегодняшний день только Счетная палата Российской Федерации имеет все права на проверку фактов использования хозяйствующими субъектами на территории России или перепродажи другим владельцам импортного оборудования без проведения рублевого покрытия заказчиком. Это позволит истребовать в федеральный бюджет дополнительные средства и окончательно решить проблему безответственно использования дорогостоящего импортного оборудования, закупленного в счет долговых обязательств бывшего СССР, по которым финансовые обязательства несет Российская Федерация.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О государственном внешнем долге и внешних активах бывшего СССР, полученными Российской Федерацией в качестве государства-правопреемника СССР"

Принятие проекта федерального закона "О государственном внешнем долге и внешних активах бывшего СССР, полученными Российской Федерацией в качестве государства-правопреемника СССР" не потребует дополнительного финансирования из средств федерального бюджета.

Принятие федерального закона не потребует введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства подлежащих признанию утративших силу, приостановлению, изменению, дополнению, или принятию в связи с принятием проекта федерального закона " О государственном внешнем долге и внешних активах бывшего СССР, полученными Российской Федерацией в качестве государства-правопреемника СССР"

Принятие федерального закона "О государственном внешнем долге и внешних активах бывшего СССР, полученными Российской Федерацией в качестве государства-правопреемника СССР" не требует внесение изменений и дополнений в действующие акты федерального законодательства.