Пояснительная записка к проекту федерального закона N 11807-3 "Об общественном контроле за обеспечением прав лиц, находящихся в местах изоляции, и о содействии общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 11807-3 "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности"

Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации, "человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Обеспечение этого императивного требования, положенного в основы конституционного строя России, должно быть защищено как государственным, так и действенным общественным контролем. При этом общественный контроль, базирующийся на принципе непосредственного осуществления народом своей власти (часть 2 статьи 3 Конституции РФ), является одним из основополагающих элементов общественно-государственных отношений.

Наиболее серьезные нарушения прав человека в России происходят сегодня в местах принудительного содержания в отношении лиц, задержанных и лишенных свободы. Пытки, насилие, жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание, отсутствие необходимой медицинской помощи в органах и учреждениях, где содержатся заключенные, прежде всего на досудебной стадии уголовного производства, приняли массовый и систематический характер. Нарушениям прав человека в местах принудительного содержания посвящен Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 3 октября 2000 года "О нарушениях прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации", в котором, на основе анализа большого фактического материала, отмечается необходимость принятия кардинальных мер для пресечения многочисленных нарушений прав заключенных.

Россия занимает одно из первых мест в мире по числу заключенных на душу населения: на 100 тысяч россиян приходится около 700 человек, содержащихся в местах лишения свободы. Ежегодно сотни тысяч граждан, юридически являющихся невиновными, претерпевают, как констатируется в Заключении N 193 ПАСЕ по заявке России на вступление в Совет Европы, "по сути нечеловеческие условия содержания во многих следственных изоляторах" (п.7.9). В том же Заключении закреплены международные обязательства Российской Федерации, в частности, безотлагательно улучшить "условия содержания заключенных в соответствии с едиными европейскими пенитенциарными правилами" (п.7.9). Определено, что особое внимание будет уделяться "поддержке и укреплению правозащитных неправительственных организаций, а также созданию гражданского общества" (п.9).

Государственные институты, в задачи которых входит ограничение прав и свобод человека (в целях и пределах, установленных законом), не могут быть свободны от контроля со стороны общества, так как эти институты призваны защищать не собственные, а общественные интересы. В свою очередь, общество, будучи вправе требовать от государственных учреждений безусловного исполнения законов и соблюдения прав человека, не должно оставаться безучастным к проблемам правоохранительных органов, учреждений пенитенциарной системы, в которых права заключенных нарушаются в большинстве случаев не по злому умыслу, а по причине отсутствия необходимых, в том числе материальных, условий.

Следственные изоляторы, другие учреждения, где содержатся заключенные, находятся в крайне сложной ситуации, связанной с избыточным тюремным населением, кредиторской задолженностью, отсутствием надлежащего финансирования, испытывают острый недостаток в продуктах питания, медикаментах и медицинском оборудовании, постельных и столовых принадлежностях. При таком положении крайне необходимы помощь общественных объединений в улучшении материально-бытовых и медико-санитарных условий мест содержания под стражей, их опыт психологической, культурной, социальной поддержки заключенных. Практика последнего десятилетия подтверждает большой потенциал общероссийских и региональных общественных объединений, осуществляющих контроль за местами лишения свободы (в части, допустимой в настоящее время при отсутствии соответствующего федерального закона) и оказывающих содействие работе учреждений пенитенциарной системы.

Проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности" направлен на преодоление закрытости мест, где содержатся заключенные, исходит из необходимости восстановить и развить в условиях современного права и с учетом современных потребностей сложившиеся в России еще в начале XIX века различные формы общественного контроля и попечения над тюрьмами, которые имели в Российской Империи государственную поддержку. В 1819 году под покровительством Александра I было создано Общество попечения о тюрьмах, с 1822 года по всей России стали действовать местные комитеты Общества. "Общество имело ближайший надзор за заключенными, за размещением их по роду преступлений, за наставлением их в правилах благочестия и доброй нравственности, за занятиями арестованных; от него зависело наложение дисциплинарных взысканий" (Таганцев Н.С. Русское уголовное право. Лекции. Часть общая. Т.2. C.135.). В общество входили представители власти и видные общественные деятели.

Исправительно-трудовое законодательство СССР также включало в себя институт общественного контроля в виде наблюдательных комиссий, создаваемых при местных Советах.

После вступления в силу Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в данной сфере возник правовой вакуум. Частью 1 статьи 23 УИК РФ предусмотрено содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания. Согласно части второй указанной статьи УИК РФ, общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, "на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации". Таким образом, для восстановления исторически сложившегося института общественного контроля за учреждениями уголовно-исполнительной системы необходимо принятие специального федерального закона, регулирующего данные правоотношения.

Соответствующая норма содержится и в Законе Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", ст.38 которого устанавливает, что "общественные организации контролируют деятельность учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных законодательством Российской Федерации", то есть предлагает законодательно урегулировать общественный контроль не только за деятельностью уголовно-исполнительной системы, но и за следственными изоляторами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 года N 760 "О мерах по обеспечению условий содержания лиц, находящихся в следственных изоляторах и тюрьмах уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" МВД и Минюсту России с участием Генпрокуратуры России было поручено "разработать проект федерального закона, регламентирующего порядок участия общественных организаций в осуществлении контроля за деятельностью следственных изоляторов" (п.10). Соответствующий законопроект был подготовлен МВД России, его положения учтены при подготовке настоящего законопроекта.

Необходимость законодательного регулирования в данной сфере, расширения компетенции и развития новых форм общественного контроля подтверждается Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (1998 года) "О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации", в котором, в частности, отмечалось: "Существует немало практических форм взаимодействия органов власти с общественными структурами, а также способов общественного контроля за деятельностью государственного аппарата. Ряд таких форм необходимо закрепить законодательно, другие можно установить правительственными и ведомственными актами. ... Мы должны активно использовать потенциал общественных организаций для практической защиты прав граждан. Например, следует обсудить вопрос о формах общественного контроля, с тем чтобы не допускать случаев унизительного, а порой и жестокого обращения с подследственными."

По мнению авторов представляемого проекта федерального закона, общественный контроль не должен быть ограничен только следственными изоляторами и учреждениями уголовно-исполнительной системы. Безусловное соблюдение прав человека необходимо в отношении всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме. Поэтому законопроект предусматривает осуществление общественного контроля также в установленных законом местах административного или дисциплинарного задержания и ареста, изоляторах временного содержания, центрах временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей.

Законопроект состоит из 6 глав, 21 статьи.

Глава I ("Общие положения") содержит определение основных понятий, используемых в проекте, определяет цели и принципы общественного контроля и содействия общественных объединений работе учреждений пенитенциарной системы. Субъектами общественного контроля признаются общественные наблюдательные комиссии, члены которых выдвигаются имеющими государственную регистрацию правозащитными общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность не менее 5 лет с момента создания. Кандидатуры членов общественных наблюдательных комиссий утверждаются Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. В качестве субъектов содействия общественных объединений деятельности мест принудительного содержания выступают зарегистрированные общественные объединения.

Включение Уполномоченного по правам человека в процесс утверждения общественных инспекторов представляется необходимым в связи с тем, что стихийный контроль со стороны общественных объединений, даже при определенных формальных требованиях к ним, вряд ли может быть эффективным. Авторы законопроекта исходят из необходимости разрешительного порядка доступа общественных объединений к общественному контролю. Это объясняется недопустимостью дезорганизации деятельности мест принудительного содержания, необходимостью отбора общественных объединений не по формальным, а по качественным показателям. Уполномоченный по правам человека, хотя и является государственным должностным лицом, в то же время не наделен властными полномочиями, независим от органов исполнительной власти и является, в силу этих причин, а также по профилю своей деятельности, наиболее приемлемым участником процесса наделения полномочиями общественных инспекторов. При этом вмешательство Уполномоченного в деятельность общественных наблюдательных комиссий не допускается.

В главе II определен порядок наделения членов общественных наблюдательных комиссий полномочиями, их приостановление и прекращение.

Глава III регулирует порядок осуществления общественного контроля. Определяются принципы организации общественного контроля, порядок согласования плана мероприятий общественного контроля. Установлены полномочия и основания для ограничения деятельности членов общественных наблюдательных комиссий, порядок принятия мер по результатам мероприятий общественного контроля.

В IV главе урегулирован порядок осуществления содействия общественных объединений в работе учреждений и органов пенитенциарной системы.

Гарантии осуществления общественного контроля, в том числе порядок осуществления надзора за деятельностью субъектов осуществления контроля и содействия общественных объединений, определяются в главе V.

В заключительных положениях (глава VI) установлен порядок вступления закона в силу.

Проект федерального закона подготовлен группой специалистов в области уголовного права и уголовного процесса, уголовно-исполнительного законодательства (д.ю.н., проф. С.Е.Вицин, д.ю.н., проф. А.С.Михлин, к.ю.н. С.А.Пашин, к.ю.н. М.Ф.Полякова) с участием представителей МВД России, Минюста России, Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, руководителей крупнейших российских правозащитных организаций.

Предлагаемый проект федерального закона не предусматривает расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Законопроект внесен по вопросу, являющемуся предметом ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "б" Конституции Российской Федерации).

Председатель Комитета

Государственной Думы по делам

общественных объединений и

религиозных организаций

В.Зоркальцев

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, и дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона N 11807-3 "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности"

Принятие федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав лиц, находящихся в местах изоляции, и о содействии общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей" предусматривает внесение дополнения в следующие законодательные акты:

в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации";

в статью 27 Федерального закона "Об общественных объединениях".

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона N 11807-3 "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности"

Принятие и реализация Федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности" не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов, а также из бюджетов внебюджетных фондов.

Финансирование выдачи удостоверений членам общественных наблюдательных комиссий, предусмотренное ст.6 проекта федерального закона, составит не более 17.800 рублей (из расчета максимальной стоимости удостоверения 20 рублей) и, с учетом поэтапной выдачи удостоверений по мере рассмотрения Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации представленных кандидатур, может быть обеспечено за счет средств бюджетного финансирования деятельности Уполномоченного по правам человека и его Аппарата.