Решение Московского городского суда от 03 декабря 2019 г. по делу N 3а-2309/2019

Московский городской суд в составе судьи Казакова М.Ю., при секретаре Тощакове В.С., с участием прокурора Лазаревой Е.И., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-2309/2019 по административному исковому заявлению фио, фио, наименование организации о признании недействующими со дня принятия: пункт 1, подпункт 3.1 пункта 3 постановления Правительства Москвы от 1 декабря 2015 года N 794-ПП "О мерах по реализации отдельных положений Закона города Москвы от 30 апреля 2014 г. N 18 "О благоустройстве в городе Москве", У С Т А Н О В И Л:

1 декабря 2015 года Правительством Москвы принято постановление N 794-ПП "О мерах по реализации отдельных положений Закона города Москвы от 30 апреля 2014 года N 18 "О благоустройстве в городе Москве" (далее - Постановление), которое опубликовано на сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru, 3 декабря 2015 года, в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 68, 8 декабря 2015 года.

Пунктом 1 указанного Постановления установлено, что затраты на проведение ремонта внешних поверхностей нежилых зданий, строений, сооружений в городе Москве за счёт средств бюджета города Москвы подлежат возмещению собственниками (правообладателями) нежилых зданий, строений, сооружений (помещений в них) путём перечисления средств в бюджет города Москвы в порядке, установленном настоящим постановлением.

Подпунктом 3.1 пункта 3 Постановления утверждён Порядок организации проведения ремонта внешних поверхностей нежилых зданий, строений, сооружений в городе Москве за счёт средств бюджета города Москвы и перечисления средств собственниками (правообладателями) нежилых зданий, строений, сооружений (помещений в них) за проведение ремонта внешних поверхностей нежилых зданий, строений, сооружений за счёт средств бюджета города Москвы (приложение 1).

Административные истцы фио, фио, наименование организации обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просят признать недействующими, со дня принятия оспариваемого акта, пункт 1, подпункт 3.1 пункта 3 Постановления, в редакции постановления Правительства Москвы от 16 февраля 2016 года N 51-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 1 декабря 2015 года N 794-ПП", мотивируя свои требования тем, что оспариваемые положения приняты Правительством Москвы по вопросам, не относящимся к предмету законодательного регулирования субъекта Российской Федерации, поскольку содержат нормы гражданского права, что относится к исключительному предмету ведения Российской Федерации. Оспариваемые положения, устанавливающие право уполномоченных органов Москвы самостоятельно осуществлять ремонт зданий, строений, сооружений (помещений в них), принадлежащих собственникам - третьим лицам, и корреспондирующую этому праву обязанность собственников оплачивать произведённый ремонт в установленный срок, по мнению административных истцов, противоречат Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В настоящем судебном заседании представитель административных истцов фио заявленные требования поддержала в полном объеме.

Представители административного ответчика Правительства Москвы (по доверенности) фио, фио просили в удовлетворении заявленных требований отказать по доводам письменных возражений.

Выслушав объяснения представителей сторон, изучив материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Лазаревой Е.И, полагавшей, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

С учётом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Между тем по настоящему делу обстоятельств, при наличии которых оспариваемые положения могут быть признаны не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими, не имеется.

Из материалов дела следует, что административные истцы являются собственниками нежилых помещений в здании, расположенном по адресу: адрес.

В соответствии с решением Городской комиссии по организации ремонта внешних поверхностей нежилых зданий, распоряжения Департамента капитального ремонта города Москвы от 29 июля 2016 года N 07-14-74/76 и на основании контракта от 15 июля 2016 года, заключённого подведомственным наименование организации с наименование организации, разработана проектная документация и произведены строительно-монтажные работы по ремонту внешних поверхностей здания по указанному адресу за счёт средств бюджета города Москвы.

Денежные средства, затраченные на разработку проектной документации и выполнения работ по ремонту внешних поверхностей нежилого здания, расположенного по адресу: адрес, решениями судов взысканы с административных истцов.

При рассмотрении указанных дел судами применены оспариваемые административными истцами положения, что в соответствии с требованиями части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации наделяет последних правом на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

В соответствии со статьёй 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 N 65 "О Правительстве Москвы" правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства Москвы. Постановления и распоряжения Правительства Москвы подписываются Мэром Москвы или лицом, исполняющим обязанности Мэра Москвы. Правовые акты Правительства Москвы и заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы - руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы официально опубликовываются, вступают в силу, изменяются, приостанавливаются, отменяются, признаются утратившими силу в порядке, установленном Уставом города Москвы и Законом города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 N "О правовых актах города Москвы".

Согласно статье 19 Закона города Москвы от 8 июля 2009 N 25 "О правовых актах города Москвы" нормативные правовые акты (за исключением нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесённые к государственной или иной охраняемой законом тайне) подлежат официальному опубликованию. Официальным опубликованием правового акта считается первая публикация его полного текста в официальном издании органа государственной власти (электронной версии данного издания) или первое размещение (опубликование) его полного текста на официальном сайте органа государственной власти в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Официальным опубликованием правовых актов Мэра Москвы, Правительства Москвы, заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы - руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы, органов исполнительной власти города Москвы считается первая публикация полного текста указанных правовых актов в официальном издании Мэра и Правительства Москвы - журнале "Вестник Мэра и Правительства Москвы" (электронной версии данного издания) или первое размещение (опубликование) полного текста указанных правовых актов на официальном сайте Правительства Москвы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Постановление Правительства Москвы, оспариваемое административными истцами в части, подписано Мэром фио Собяниным, официально опубликовано на сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru, 3 декабря 2015 года, в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 68, 8 декабря 2015 года, что соответствует требованиям вышеназванных законов.

Следовательно, названное Постановление, введено в действие и опубликовано в установленном порядке.

В соответствии с пунктом 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, положениями статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы или иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом в течение 3-х месяцев.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Названным Федеральным законом, в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения, городского округа относилось утверждение правил благоустройства территории поселения, городского округа, установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, организация благоустройства территории поселения, городского округа.

Под благоустройством территории поселения (городского округа) в абзаце восемнадцатом части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", введённом Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ (в действующей редакции - абзац двадцать первый), понимался комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В действующей редакции, то есть в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", к вопросам местного значения поселения, городского округа относится утверждение правил благоустройства территории поселения, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения, городского округа в соответствии с данными правилами.

В связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ в абзаце двадцать первом части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приведено определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которым понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Организация благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения в соответствии с абзацем 2 части 1.1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

К полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" относится, в том числе решение городских вопросов благоустройства территории.

В соответствии с частью 5 статьи 6 Закона города Москвы от 30 апреля 2014 года N 18 "О благоустройстве в городе Москве" организация проведения ремонта внешних поверхностей нежилых зданий, строений, сооружений за счёт средств бюджета города Москвы осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы. Собственники (правообладатели) нежилых зданий, строений, сооружений (помещений в них), ремонт внешних поверхностей которых произведён за счёт средств бюджета города Москвы, обязаны перечислить средства за проведение указанного ремонта в порядке, установленном Правительством Москвы, на счёт уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы в течение трёх месяцев со дня получения уведомления о завершении работ по ремонту внешних поверхностей здания, строения, сооружения (далее - уведомление о завершении работ).

Анализ вышеприведенных норм свидетельствует о том, что принятие оспариваемого административными истцами Постановления входило в компетенцию высшего органа государственной власти города Москвы - Правительства Москвы.

С утверждениями административных истцов об обратном согласиться нельзя.

Оспариваемые положения, вопреки утверждениям административных истцов, не могут расцениваться как вторжение в сферу гражданско-правовых отношений, поскольку они не регулируют правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав); нет в них и норм, устанавливающих иной в сравнении с Гражданским кодексом Российской Федерации порядок регулирования договорных и иных обязательств, а также других имущественных и личных неимущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Исходя из положений пунктов 2 и 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

Из буквального толкования вышеприведенных положений следует, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, но не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, а владение, пользование и распоряжение объектами недвижимости осуществляются собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Оспариваемые положения предусматривают порядок организации проведения ремонта внешних поверхностей нежилых зданий, строений, сооружений за счёт средств бюджета города Москвы только при нарушении собственником установленных правил, требований проведения такого ремонта. Оспариваемые положения определяют порядок взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы, иных организаций и собственников (правообладателей) нежилых зданий, строений, сооружений (помещений в них) по проведению за счёт средств бюджета города Москвы ремонта внешних поверхностей нежилых зданий, строений, сооружений в городе Москве, а также по перечислению средств в бюджет города Москвы, затраченных на проведение ремонта.

При этом норма пункта 1 оспариваемого Постановления о том, что затраты на проведение ремонта внешних поверхностей нежилых зданий, строений, сооружений в городе Москве за счёт средств бюджета города Москвы подлежат возмещению собственниками (правообладателями) нежилых зданий, строений, сооружений (помещений в них) путём перечисления средств в бюджет города Москвы в порядке, установленном настоящим постановлением, не носит императивный характер, поскольку в соответствии с пунктом 8 Порядка, утверждённого этим постановлением, в случае не перечисления денежных средств их взыскание осуществляется в судебном порядке.

Таким образом, оспариваемые положения по своему характеру, являются мерами, реализуемыми в процессе управленческой деятельности органов государственной власти города Москвы, и используются в качестве средства осуществления закреплённых за ними контрольных полномочий в области благоустройства. Предусмотренный оспариваемыми положениями принудительный способ устранения выявленных нарушений требований, а именно принятие решения о проведении ремонта внешних поверхностей нежилых зданий строений, сооружений за счёт средств бюджета города Москвы, не является по своей сути мерой ответственности, выступает лишь правовым механизмом приведения внешнего вида фасада зданий города в соответствие с требованиями нормативных правовых актов, преследует, прежде всего, цель повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения эстетического состояния территории города Москвы посредством предъявления требований к состоянию общественных пространств, состоянию и облику зданий, находящихся на территории города.

Обязанности собственников по содержанию принадлежащего им имущества урегулированы непосредственно федеральным законодательством, а именно, статьёй 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не установлено законом или договором.

Изложенное свидетельствует, что требования, направленные на устранение нарушений по содержанию внешних поверхностей зданий, строений, сооружений, отношениями в смысле гражданского законодательства не являются, поскольку носят публичный характер.

Довод административных истцов о том, что оспариваемые положения противоречат федеральному законодательству, поскольку в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 8 и части 11 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, должностные лица уполномоченных органов исполнительной власти города Москвы вправе только проводить осмотр здания и направлять лицам, ответственным за эксплуатацию зданий, рекомендации о мерах по устранению выявленных нарушений, но не производить ремонтные работы за счёт бюджета города, с последующим взысканием понесённых расходов с таких лиц, основан на неверном понимании норм права.

Реализация уполномоченным органом предусмотренной оспариваемым положением меры не является произвольной, поскольку основанием для принятия решения о проведении ремонта внешних поверхностей нежилых зданий, строений, сооружений за счёт средств бюджета города Москвы является установление факта неисполнения предписания уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы об устранении нарушений правил и требований к содержанию внешних поверхностей зданий, строений, сооружений в городе Москве.

Таким образом, принятию уполномоченным органом решения о проведении ремонта предшествует установление факта нарушения требований к содержанию внешних поверхностей здания, установление срока для добровольного устранения этих нарушений собственником с выдачей соответствующего предписания, а также установление факта неисполнения предписания собственником.

Необходимо отметить, что с момента выявления нарушений установленных требований и до реализации права уполномоченного органа на обращение в суд, заинтересованное лицо, в том числе собственник здания или помещения в нём, имеет возможность реализовать принадлежащее ему право оспорить решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав. Право защиты своих нарушенных прав также может быть реализовано указанными лицами в судебном порядке при рассмотрении дел о взыскании денежных средств, затраченных на ремонт, о чём свидетельствует судебная практика, в том числе и по делам с участием административных истцов, а также собственник не лишён возможности инициировать процедуру устранения недостатков выполненных работ путём предъявления соответствующих требований к исполнителю работ.

Оспариваемый административными истцами Порядок предусматривает уведомление уполномоченным органом собственников о принятом решении о проведении ремонта, устанавливает, что способ уведомления должен обеспечивать подтверждение его получения, предусматривает уведомление собственников об утверждении проектной документации, о начале проведения работ, о комиссионной приёмке выполненных работ, направление собственникам копии акта о приёмке выполненных работ и т.п. (пункты 5.3 - 6 Порядка).

Таким образом, собственник, может на любой стадии организации и проведения ремонта воспользоваться своим правом на оспаривание действий и решений должностных лиц, произвести ремонт за счёт собственных средств, либо непосредственно участвовать в проведении ремонта за счёт средств бюджета города Москвы со стадии разработки проектной документации до момента принятия результатов работ, а также разрешать вопросы с исполнителем работ относительно их результата.

Установленный оспариваемыми положениями способ устранения выявленных нарушений не является по своей сути и мерой административного наказания лица, допустившего нарушение, выступает лишь механизмом приведения внешнего облика зданий города в соответствие с требованиями нормативных правовых актов и исключает отрицательное эстетическое восприятие внешнего облика города.

Кроме того, суд особо отмечает, что положения Закона города Москвы N 18 "О благоустройстве в городе Москве", в развитие отдельных положений которого Правительством Москвы принято оспариваемое Постановление, предусматривает возможность принятия уполномоченным органом решения о проведении ремонта внешних поверхностей нежилых зданий, строений, сооружений за счёт средств бюджета города Москвы при нарушении собственником установленных правил, требований проведения такого ремонта. Законом установлены сроки для перечисления средств собственниками, отремонтированных за счёт бюджета города Москвы, зданий, а также предусмотрен срок для обращения в суд уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы, если средства собственником не перечислены в добровольном порядке. Эти положения оспаривались административными истцами по административному делу N 3а-853/2019. Решением Московского городского суда от 20 мая 2019 года в удовлетворении названного административного иска было отказано. Решение вступило в законную силу 25 сентября 2019 года.

Часть 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определяет, что обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Учитывая, что оспариваемые положения Постановления не противоречат федеральному законодательству, не нарушают права и охраняемые законом интересы административных истцов, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 64, 175-180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления фио, фио, наименование организации - отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.

Судья

Московского городского суда М.Ю. Казаков