Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 января 2020 г. по делу N 66а-79/2020

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Кузьмичева В.А, судей

Бушминой А.Е, Калугина Д.М.

при секретаре

ФИО14

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Абдуллаева Ядигара Сабир оглы, Авакяна Валерия Михайловича, Апкаевой Рашиди Якуповны, Бергольц Ии Евгеньевны, Рузавиной Светланы Юрьевны, Селиверстовой Галины Анатольевны, Усмановой Светланы Владимировны, Хинчагова Артема Юрьевича к Министерству сельского хозяйства Пензенской области о признании недействующим подпункта 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174 в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242 по апелляционным жалобам Министерства сельского хозяйства Пензенской области и администрации города Пензы на решение Пензенского областного суда от 14 октября 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Бушминой А.Е, объяснения административного истца Хинчагова А.Ю, его представителя ФИО18, представителя административного ответчика Министерства сельского хозяйства Пензенской области ФИО16, представителя заинтересованного лица администрации "адрес" ФИО17, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Ю.Д, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, УСТАНОВИЛА:

Приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174 "Об утверждении Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области" (далее - приказ Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174) утвержден Порядок разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области (далее - Порядок разработки схемы размещения НТО). Текст приказа опубликован в газете "Пензенские губернские ведомости" 10 декабря 2010 года N 105 (476).

Приказом Министерством сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242 "О внесении изменений в Порядок разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утвержденный приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23.11.2010 N 1174 (с последующими изменениями)" (далее - приказ Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242) в указанный Порядок разработки схемы размещения НТО внесены изменения.

Текст приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242 опубликован 22 июня 2016 года на официальном сайте Министерства сельского хозяйства Пензенской области http://www.mcx-penza.ru и вступил в силу со дня его официального опубликования - 22 июня 2016 года.

Согласно подпункту 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО (в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242) исключение мест размещения нестационарных торговых объектов из схемы, изменение данных, содержащихся в схеме, осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления с учетом требований законодательства Российской Федерации при наличии следующих оснований: 2) истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта.

Административные истцы Абдуллаев Я.С.о, Авакян В.М, Апкаева Р.Я, Бергольц И.Е, Рузавина С.Ю, Селиверстова Г.А, Усманова С.В, Хинчагов А.Ю. обратились в Пензенский областной суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в обоснование которого указали, что на территории города Пензы с 1990 - 2000 годов были размещены занимаемые ими на основании договоров аренды нестационарные торговые объекты, которые до настоящего времени востребованы населением, приносят стабильный доход и имеют постоянных покупателей, эксплуатация которых осуществлялась до утверждения в городе Пензе схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Административные истцы занимали места под нестационарные торговые объекты по следующим адресам: Абдуллаев Я.С.о. по адресу: "адрес"; Авакян В.М, Апкаева Р.Я, Усманова С.В. - "адрес" I; Селиверстова Г.А. - "адрес" (остановка "Центр искусств"); Бергольц И.Е. - "адрес" (остановка "Магазин "Россия"); Хинчагов А.Ю. - "адрес"; Рузавина С.Ю. - "адрес"А.

После расторжения договоров аренды и окончания судебных процессов, касающихся прав административных истцов занимать места без аукциона, они обратились за проведением аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов и заключения договоров на их размещение на новый срок, в чем им было отказано по причине исключения мест размещения нестационарных торговых объектов из схемы.

Административные истцы также указали, что данная ситуация стала возможной ввиду применения приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174 с изменениями, внесенными приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242, который позволил администрации г. Пензы произвольно пересмотреть ранее предусмотренные места размещения нестационарных торговых объектов.

По мнению административных истцов, оспариваемое положение приказа содержит в себе отдельное самостоятельное основание для исключения этих объектов, не обремененное дополнительными требованиями и обязательствами, предусмотренными частью 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Методическими рекомендациями по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации, утвержденными письмом Минпромторга России от 23 марта 2015 года N ЕВ-5999/08, в связи с чем они лишены возможности реализации своего права на занятие этих мест.

Кроме того, поскольку приказ Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242 опубликован только на Интернет-ресурсе, без опубликования в печатном издании при наличии такового, административные истцы считают процедуру принятия нормативного правового акта нарушенной.

Административные истцы Абдуллаев Я.С.о, Авакян В.М, Апкаева Р.Я, Бергольц И.Е, Рузавина С.Ю, Селиверстова Г.А, Усманова С.В, Хинчагов А.Ю. с учетом измененных требований просили суд: признать недействующим подпункт 2 пункта 2 приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N1174 "Об утверждении порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области" в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242.

Решением Пензенского областного суда от 14 октября 2019 года постановлено: административное исковое заявление Абдуллаева Ядигара Сабир оглы, Авакяна Валерия Михайловича, Апкаевой Рашиди Якуповны, Бергольц Ии Евгеньевны, Рузавиной Светланы Юрьевны, Селиверстовой Галины Анатольевны, Усмановой Светланы Владимировны, Хинчагова Артема Юрьевича - удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия подпункт 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174 в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242.

Сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу опубликовать в газете "Пензенские губернские ведомости".

Взыскать с Министерства сельского хозяйства Пензенской области в пользу Хинчагова Артема Юрьевича расходы по оплате государственной пошлины в сумме 300 рублей.

В апелляционной жалобе Министерство сельского хозяйства Пензенской области просило решение Пензенского областного суда от 14 октября 2019 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В апелляционной жалобе администрация города Пензы просила решение Пензенского областного суда от 14 октября 2019 года отменить и принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Административные истцы представили отзывы на апелляционные жалобы, в которых просили решение Пензенского областного суда от 14 октября 2019 года оставить без изменения.

УФАС Пензенской области представило отзыв на апелляционные жалобы, в которых просило решение Пензенского областного суда от 14 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Прокуратура Пензенской области представила возражения относительно апелляционных жалоб, в которых просила решение Пензенского областного суда от 14 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Министерства сельского хозяйства Пензенской области ФИО16, участвующий в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, доводы апелляционных жалоб поддержал.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица администрации г. Пензы ФИО17, участвующая в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, доводы апелляционных жалоб поддержала.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец Хинчагов А.Ю. и его представитель ФИО18, участвующие в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, против удовлетворения апелляционных жалоб возражали.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлева Ю.Д. в заключении просила решение Пензенского областного суда от 14 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Заслушав объяснения явившихся лиц, заключение прокурора, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, отзывов и возражений относительно апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ) правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, данным Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют полномочия по реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации; разработке и принятию законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности; разработке и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ).

В силу части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Частью 4 статьи 19 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ предусмотрено, что утвержденные нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не могут служить основанием для пересмотра размещения стационарных торговых объектов, нестационарных торговых объектов, строительство или реконструкция которых начаты либо завершены до утверждения указанных нормативов.

Полномочия по утверждению порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области в соответствии с подпунктом 3.11.6 пункта 3.11 Положения о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 10 февраля 2009 года N 99-пП (далее - Положение о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области), возложены на данное Министерство.

Согласно пункту 5.1, подпункту 5.2.12 пункта 5.2 Положения о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области Министерство возглавляет заместитель Председателя Правительства - Министр сельского хозяйства Пензенской области (далее - Министр), назначаемый на должность и освобождаемый от должности Губернатором Пензенской области в установленном действующим законодательством порядке. Министр по вопросам деятельности Министерства издает приказы.

В силу пункта 2 Порядка опубликования и вступления в силу актов Правительства Пензенской области и актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 15 декабря 2004 года N 1013-пП (далее - Порядок опубликования) акты Правительства, исполнительных органов подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их подписания. Официальным опубликованием акта считается первая публикация его полного текста в газете "Пензенские губернские ведомости" либо газете "Издательский дом "Пензенская правда", либо первое размещение (опубликование) его полного текста на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), на официальном сайте Правительства Пензенской области и официальных сайтах исполнительных органов государственной власти Пензенской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174 утвержден Порядок разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области.

В соответствии с пунктом 2 Порядка опубликования текст приказа опубликован в газете "Пензенские губернские ведомости" 10 декабря 2010 года N 105 (476).

Министерством сельского хозяйства Пензенской области издан приказ от 21 июня 2016 года N 242, который в соответствии с пунктом 2 Порядка опубликования (в соответствующей дате принятия приказа редакции постановления от 14 июля 2014 года N 494- пП) опубликован 22 июня 2016 года на официальном сайте Министерства сельского хозяйства Пензенской области http://www.mcx-penza.ru и вступил в силу со дня его официального опубликования - 22 июня 2016 года.

Приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242 в Порядок разработки схемы размещения НТО внесены изменения, в том числе в пункт 2, который изложен в следующей редакции:

2. Схема размещения нестационарных торговых объектов (далее - схема) разрабатывается и утверждается органами местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области, определенными в соответствии с уставами муниципальных образований (далее - уполномоченный орган местного самоуправления).

Включение (исключение) нестационарных торговых объектов в схему, изменение данных, содержащихся в схеме, осуществляется по инициативе уполномоченного органа местного самоуправления, в том числе при поступлении предложений от федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих полномочия собственника имущества, а также от заинтересованных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (далее - заинтересованные лица).

Исключение нестационарных торговых объектов из схемы, изменение данных, содержащихся в схеме, осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления с учетом требований законодательства Российской Федерации при наличии следующих оснований:

1) изменение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;

2) истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта;

3) строительство, реконструкция, ремонт объектов систем электро-, газоснабжения, объектов систем теплоснабжения, объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения федерального, регионального или местного значения, ремонт или реконструкция автомобильных дорог влечет невозможность размещения нестационарного торгового объекта в указанном месте;

4) принято в установленном действующим законодательством порядке решение о резервировании или изъятии земельного участка, на котором размещен нестационарный торговый объект, для государственных или муниципальных нужд.

Порядок разработки схемы размещения НТО на момент обращения административных истцов в суд действовал в редакции с учетом изменений, внесенных приказами Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 июля 2012 года N 1510, от 05 ноября 2015 года N 575, от 21 июня 2016 года N 242.

В период рассмотрения настоящего дела в приказ от 23 ноября 2010 года N 1174 приказами Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 сентября 2019 года N 412, а также от 4 октября 2019 года N 426 внесены изменения, подписанные Министром Бурлаковым А.В, опубликованные на официальном сайте административного ответчика 24 сентября 2019 года и 4 октября 2019 года.

Приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 4 октября 2019 года N 426 подпункт 2 пункта 2 сформулирован в следующей редакции: 2) истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта (в случае возникновения оснований, предусмотренных абзацами четвертым, седьмым - одиннадцатым подпункта 8.3 пункта 8 настоящего Порядка, в соответствии с которыми отказывается во включении нестационарного торгового объекта в схему).

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт в первоначальной редакции от 23 ноября 2010 года принят Министерством сельского хозяйства Пензенской области в установленной форме приказа (подпункт 5.2.12 Положения о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области), подписан Бурлаковым А.В, который на момент его принятия в соответствии с распоряжением Губернатора Пензенской области от 30 июня 2010 года N 32 - рП/к и распоряжением Губернатора Пензенской области от 3 ноября 2010 года N 447-р/лс, являлся первым заместителем Министра сельского хозяйства Пензенской области, исполнял его обязанности на период отпуска Министра и в соответствии с пунктом 2 Порядка опубликования текст приказа 10 декабря 2010 года N 105 (476) был опубликован в газете "Пензенские губернские ведомости".

Приказ от 21 июня 2016 года N 242 принят Министерством сельского хозяйства Пензенской области в установленной форме приказа, подписан Бурлаковым А.В, который на тот момент в соответствии с распоряжением Губернатора Пензенской области от 30 ноября 2015 года N 284-р/к являлся Министром сельского хозяйства Пензенской области.

Суд первой инстанции, исходя из представленных скриншотов сайта Министерства сельского хозяйства Пензенской области, установилнадлежащее размещение уведомления о проведении публичных консультаций, по результатам проведения которых была составлена справка по форме, приведенной в приложении N 2 к Порядку разработки схемы размещения НТО, а затем Сводный отчет о результатах проведения оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта (далее - Сводный отчет), который по форме соответствует примерной форме, приведенной в приложении N 1 к Порядку.

9 июня 2016 года проект нормативного правового акта, пояснительная записка к нему, Сводный отчет вместе со справкой о проведении публичных консультаций были направлены в Министерство экономики Пензенской области, которое в силу пункта 1.5 вышеуказанного Порядка является уполномоченным органом, готовящим письменное заключение об оценке регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта.

14 июня 2016 года Министерством экономики Пензенской области составлено заключение об оценке регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта N 19-816, которое не содержит замечаний.

В соответствии с пунктом 2 Порядка опубликования (в соответствующей дате принятия приказа редакции постановления от 14 июля 2014 года N 494 - пП) текст приказа от 21 июня 2016 года N 242 опубликован 22 июня 2016 года на официальном сайте Министерства http://www.mcx-penza.ru, 13 июля 2016 года зарегистрирован в Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, 4 января 2019 года размещен на портале "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" и вступил в силу со дня его официального опубликования - 22 июня 2016 года.

Суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии с пунктом 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пензенской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства Пензенской области от 12 сентября 2013 года N 682-пП, проект приказа от 21 июня 2016 года N 242 прошел оценку регулирующего воздействия, для чего в период с 17 мая 2016 года по 8 июня 2016 года проводились публичные консультации, уведомление о которых размещалось на официальном сайте органа - разработчика в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (сайт http://www.mcx-penza.ru). Установив, что нарушений процедуры проведения оценки регулирующего воздействия оспариваемого проекта приказа допущено не было, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый административными истцами Порядок разработки схемы размещения НТО, как в первоначальной редакции от 23 ноября 2010 года, так и в редакции с учетом оспариваемых изменений от 21 июня 2016 года, принят Министерством сельского хозяйства Пензенской области по вопросам, отнесенным к его компетенции, подписан уполномоченными на то лицами, с соблюдением формы, порядка принятия, официального опубликования и вступления в силу.

Вопреки доводам административных истцов, нарушения процедуры опубликования нормативного правового акта допущено не было, поскольку населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, была обеспечена возможность ознакомиться с его содержанием путем опубликования в одном из официальных источников. При этом не опубликование оспариваемого приказа в газете "Пензенские губернские ведомости" не свидетельствует о нарушении порядка обнародования нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и, соответственно, не может служить основанием для признания его недействующим.

Судом первой инстанции установлено, и подтверждается материалами дела, что административные истцы на основании договоров аренды земельных участков, заключенных на неопределенный срок (кроме Селиверстовой Г.А, с которой договор аренды заключен на период с 10 октября 2001 года по 10 октября 2003 года) занимали следующие места под размещение нестационарных торговых объектов (далее - НТО):

Абдуллаев Я.С.о. на основании договора аренды от 11 декабря 2008 года N 427/08 место по адресу: "адрес";

Авакян В.М, Апкаева Р.Я, Усманова С.В. на основании договоров аренды от 7 июня 2007 года N 7990, от 10 октября 2007 года N 8271, от 20 апреля 2009 года N 132/09 место по адресу: "адрес" I;

Селиверстова Г.А. на основании договора аренды от 7 мая 2002 года N 3350 место по адресу: "адрес" (остановка "Центр искусств");

Бергольц И.Е. на основании договора аренды от 27 ноября 2006 года N 7618 и договора уступки прав и обязанностей по договору аренды от 27 ноября 2006 года N 7618 от 14 апреля 2016 года место по адресу: "адрес" (остановка "Магазин "Россия");

Хинчагов А.Ю. на основании договора аренды от 26 ноября 2004 года N 6051 место по адресу: "адрес";

Рузавина С.Ю. на основании договора аренды от 8 ноября 2007 года N 8326 место по адресу: "адрес"А.

Управление муниципального имущества города Пензы направило административным истцам претензии, в которых в соответствии со статьями 610, 622 Гражданского кодекса Российской Федерации предупредило за три месяца об отказе от договоров и их расторжении: 10 декабря 2013 года направлена претензия Авакян В.М.; 17 октября 2014 года направлена претензия Усмановой С.В.; 24 июня 2016 года направлена претензия Хинчагову А.Ю.; 30 декабря 2016 года направлена претензия Апкаевой Р.Я.; 1 марта 2017 года направлены претензии Бергольц И.Е, Рузавиной С.Ю, Селиверстовой Г.А.; 3 марта 2017 года направлена претензия Абдуллаеву Я.С.о.

Из материалов дела следует и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что административные истцы до настоящего времени эксплуатируют указанные нестационарные торговые объекты.

Из материалов дела следует, что с 2015 года по настоящее время на территории г. Пензы действовало несколько схем размещения нестационарных торговых объектов:

- схема, утвержденная постановлением администрации г. Пензы от 9 апреля 2015 года, в которую были включены вышеуказанные спорные места размещения НТО административных истцов. Основанием для включения данных мест в схему явились заключенные с ними договоры аренды земельных участков;

- схема, утвержденная постановлением администрации г. Пензы от 18 января 2018 года N 74, в которой в отношении рассматриваемых НТО введен срок размещения с 9 апреля 2015 года по 9 апреля 2018 года;

- схема, утвержденная постановлением администрации г. Пензы от 15 мая 2018 года N 835, в которой спорные места размещения НТО отсутствуют.

В 2018 году административные истцы обращались в администрацию города Пензы с заявками о проведении аукционов на право заключения договоров аренды на размещение НТО на территории города Пензы, на которые администрация города Пензы письмами от 9 апреля 2018 года сообщила о принятых решениях об отказе в проведении аукциона, поскольку размещение нестационарного торгового объекта в месте, указанном в заявке, не соответствует схеме размещения ввиду того, что срок нахождения данного места в схеме размещения истек 9 апреля 2018 года.

Таким образом, изменения, внесенные приказом от 21 июня 2016 года N 242 в Порядок разработки схемы размещения НТО, фактически послужили основанием для исключения занимаемых административными истцами мест размещения нестационарных торговых объектов из схемы НТО, сделав невозможным их участие в аукционе на право заключения договоров для размещения НТО, которые они занимали.

Установив данные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемый Порядок разработки схемы размещения НТО в редакции от 21 июня 2016 года N 242 применялся по отношению к административным истцам, поскольку занимаемые ими места нестационарных торговых объектов, включенные в схему размещения НТО, утвержденную постановлением администрации г. Пензы от 9 апреля 2015 года, были исключены из нее по причине истечения периода времени, на который она была утверждена, в связи с чем суд первой инстанции пришел к выводу, что применением оспариваемой нормы Порядка разработки схемы размещения НТО нарушены права административных истцов, поскольку возможность занятия спорных мест НТО (как на условиях проведения аукциона, так и без него на общих основаниях) обусловлена наличием этих мест НТО в схеме (пункт 2 Порядок разработки схемы размещения НТО).

Исключение места размещения объекта НТО из схемы по указанному основанию привело к тому, что административные истцы лишились права претендовать на аукцион на заключение договора на размещение НТО на том же месте на новый срок, для реализации этого права им во исполнение требований, предусмотренных пунктом 8 Порядка разработки схемы размещения НТО, необходимо обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о включении места размещения НТО в схему, которое подлежит отдельному рассмотрению; при этом какие-либо гарантии одобрения данного места у хозяйствующего субъекта отсутствуют.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемые положения нормативного правового акта - Порядка разработки схемы размещения НТО по отношению к административным истцам применялись, данное применение повлекло нарушение их прав и законных интересов, при этом само по себе прекращение действия договоров аренды на момент исключения мест НТО из схемы размещения НТО, не свидетельствует об отсутствии нарушения прав административных истцов, а внесение изменений в оспариваемый нормативный правовой акт приказами Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 сентября 2019 года N 412 и 4 октября 2019 года N 426 после обращения административных истцов в суд с настоящим иском не перестало затрагивать их права, так как внесение изменений не привело к восстановлению прав административных истцов.

Как указано выше, в силу части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Исходя из положений части 4 статьи 19 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ утвержденные нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не могут служить основанием для пересмотра размещения стационарных торговых объектов, нестационарных торговых объектов, строительство или реконструкция которых начаты либо завершены до утверждения указанных нормативов.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" оспариваемое положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой.

Таким образом, Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ предусмотрено сохранение мест размещения НТО в случае утверждения схемы размещения НТО либо внесения в нее изменений, утверждения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, если строительство, реконструкция или эксплуатация таких объектов начаты до указанных изменений.

Несмотря на указанное законодательное урегулирование подпунктом 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО, в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242, предусмотрено, что исключение нестационарных торговых объектов из схемы, изменение данных, содержащихся в схеме, осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления с учетом требований законодательства Российской Федерации при наличии такого основания как истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, подпункт 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО, в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242 позволяет сделать вывод о том, что самостоятельным и достаточным основанием для исключения нестационарного торгового объекта из схемы НТО является установление формального обстоятельства истечения срока его нахождения в ней, что не предусмотрено федеральным законодательством в качестве самостоятельного основания для такого исключения, противоречит части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, которой предусмотрено, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы, и создает возможность необоснованного препятствования деятельности хозяйствующих субъектов, что запрещено в том числе Федеральным законом от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

При этом судом первой инстанции признан несостоятельным довод административного ответчика о законности оспариваемого подпункта Порядка разработки схемы размещения НТО в связи с наличием в тексте пункта 2 фразы "с учетом требований законодательства Российской Федерации", свидетельствующей, по мнению административного ответчика, о том, что исключению из схемы по истечении периода размещения, на который она была утверждена, подлежат только те объекты, размещение которых было осуществлено с нарушением требований закона. Отклоняя указанный довод, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что данное утверждение административного ответчика противоречит буквальному содержанию оспариваемого нормативного правового акта, которым "истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта" предусмотрено в качестве основания без указания на необходимость при его применении установления каких-либо иных обстоятельств, в том числе тех, о которых указывает сторона.

Также суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что содержащееся в оспариваемом положении Порядка разработки схемы размещения НТО указание на учет требований законодательства без приведения его положений или отсылки к положениям допускает его неоднозначное толкование, что подтверждается пояснениями представителя административного ответчика о том, что исключение мест из схемы НТО должно применяться органом местного самоуправления не в императивном порядке, а дифференцированно, с учетом иных требований закона и конкретных обстоятельств, после истечения периода, на который постановлением администрации г. Пензы от 9 апреля 2015 года были утверждены места нестационарных торговых объектов, из схемы были исключены не все НТО, а лишь часть (в том числе места административных истцов) по усмотрению органа местного самоуправления.

Указанные выводы суда первой инстанции являются обоснованными, соответствуют материалам дела, сделаны с учетом оценки представленных доказательств и основаны на правильном применении законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, 11 ноября 2003 года N 16-П, 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

В апелляционной жалобе административный ответчик Министерство сельского хозяйства Пензенской области указал, что суд первой инстанции не учел, что Порядок разработки схемы размещения НТО в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242, содержит пункт 10, которым предусмотрено, что утверждение схемы на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной и муниципальной собственности, внесение в нее изменений не является основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы. Указанный пункт 10 Порядка разработки схемы размещения НТО установлен во исполнение требований части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, а положения подпункта 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО должны применяться во взаимосвязи с пунктом 10 указанного Порядка. Кроме того, подпунктом 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО установлено, что исключение нестационарных торговых объектов из схемы, изменение данных, содержащихся в схеме, осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления только с учетом требований законодательства Российской Федерации.

Судебная коллегия находит данный довод апелляционной жалобы несостоятельным, поскольку само по себе наличие в Порядке разработки схемы размещения НТО пункта 10, допускает при применении подпункта 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО (в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242) возможность произвольного исключения мест под ранее действовавшими НТО из схемы только по формальной причине окончания определенного срока, без установления причин и предусмотренных законодательством оснований, препятствующих сохранению и дальнейшей эксплуатации каждого конкретного НТО, в том числе не учитывает и запрет, установленный как частью 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, так и пунктом 10 Порядка разработки схемы размещения НТО.

Кроме того, приказом Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года" предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес" (п. 3.2.2).

При таких обстоятельствах подпункт 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО, в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242, в той мере, в которой он допускает пересмотр (исключение) мест размещения НТО по истечению установленного в схеме периода их размещения, противоречит приведенным нормам федерального законодательства.

Указание в абзаце 3 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО на возможность исключения мест размещения НТО только с учетом требований действующего законодательства также не устраняет правовой неопределенности, поскольку не содержит конкретных, точно указанных законоположений, а делегирует такое усмотрение уполномоченным органам местного самоуправления, которые должны исключать нестационарные торговые объекты из схемы, изменять данные, содержащиеся в схеме, хотя и с учетом требований законодательства Российской Федерации, но вместе с тем по основанию, изложенному в подпункте 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО, которым предусмотрено такое самостоятельное основание как истечение установленного в схеме периода размещения, что не предусмотрено законодательством, противоречит части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ и свидетельствует о возможности необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов.

При этом, как правильно указал суд первой инстанции, внесенные в период рассмотрения настоящего дела приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 4 октября 2019 года N 426 в Порядок разработки схемы размещения НТО изменения направлены на устранение правовой неопределенности.

Доводы апелляционной жалобы Министерства сельского хозяйства Пензенской области о том, что административные истцы не оспаривали абзац третий Порядка разработки схемы размещения НТО, не может повлечь отмену решения суда, поскольку суд первой инстанции указанный абзац недействующим не признал. Вместе с тем, поскольку оспариваемый подпункт 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО неразрывно связан с третьим абзацем пункта 2, то суд первой инстанции правомерно определилправовой смысл оспариваемой нормы исходя из системного толкования третьего абзаца пункта 2 и подпункта 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО.

В апелляционной жалобе административный ответчик указал на незаконность отказа в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу, поскольку на момент принятия решения о проведении аукциона подпункт 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО к административным истцам не применялся; договоры аренды, на основании которых административными истцами ранее занимались места под нестационарными торговыми объектами, были расторгнуты; доказательства занятия спорных мест на законных основаниях административные истцы не представили.

Судебная коллегия отклоняет указанные доводы апелляционной жалобы по следующим основаниям.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя. Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ).

Из материалов дела следует, что в 2018 году административные истцы обращались в администрацию города Пензы с заявками о проведении аукционов на право заключения договоров аренды на размещение НТО на территории города Пензы, на которые администрация города Пензы письмами от 9 апреля 2018 года сообщила о принятых решениях об отказе в проведении аукциона, поскольку размещение нестационарного торгового объекта в месте, указанном в заявке не соответствует схеме размещения ввиду того, что срок нахождения данного места в схеме размещения истек 9 апреля 2018 года (т.1 л.д.54-60)

Кроме того, из содержания решений Арбитражного суда Пензенской области, на которые ссылается в апелляционной жалобе административный ответчик, следует, что в этих решениях дана оценка тому обстоятельству, что подпункт 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО являлся самостоятельным основанием для исключения указанных НТО из схемы.

Таким образом, к административным истцам подпункт 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО применялся, в связи с чем у суда отсутствовали основания для прекращения производства по делу.

В апелляционной жалобе администрация города Пензы указала, что первоначальное включение в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы, утвержденную постановлением администрации г. Пензы от 9 апреля 2015 года, спорных мест размещения НТО административных истцов, противоречило требованиям ОСТ 218.1.002-2003, нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов на территории города Пензы превышены.

Данные доводы апелляционной жалобы являются несостоятельными, поскольку законность включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы, утвержденную постановлением администрации г. Пензы от 9 апреля 2015 года N 470, НТО административных истцов, а также законность схемы, утвержденной постановлением администрации г. Пензы от 18 января 2018 года N 74, в которой в отношении рассматриваемых НТО введен срок размещения с 9 апреля 2015 года по 9 апреля 2018 года, и схема, утвержденная постановлением администрации г. Пензы от 15 мая 2018 года N 835, в которой спорные места размещения НТО отсутствуют, не является предметом настоящего спора

Другие доводы апелляционных жалоб аналогичны доводам, заявлявшимся административным ответчиком и заинтересованным лицом в суде первой инстанции, которым в соответствии со статьей 84 КАС РФ в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований для несогласия с которой судебная коллегия не усматривает.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пензенского областного суда от 14 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Министерства сельского хозяйства Пензенской области и администрации города Пензы - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) через Пензенский областной суд.

Председательствующий

Судьи