Заключение на проект федерального закона N 97700178-2 "О введении государственной монополии на оптовые поставки этилового спирта, спиртосодержащих растворов и алкогольной продукции" (не действует)

Заключение Президента РФ
на проект федерального закона "О введении государственной
монополии на поставки этилового спирта, спиртосодержащих
растворов и алкогольной продукции"

Концепция законопроекта сформулирована нечетко, так же нечетко определены содержание вводимой государственной монополии (статья 1 законопроекта) и предмет регулирования законопроекта. В предложенной редакции законопроект не вписывается в систему действующего законодательства. Нормы законопроекта, непосредственно касающиеся установления государственной монополии на оптовый оборот спиртосодержащей продукции, чередуются с общими нормами государственного регулирования оборота алкогольной продукции. В этой ситуации происходит дублирование и частичное изменение положений Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции". Кроме того, статья 2 упомянутого Федерального закона не предусматривает принятия какого-либо дополнительного закона, регулирующего данного рода отношения.

Статья 2 законопроекта содержит необоснованные ссылки на федеральные законы "О естественных монополиях" и "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции". Государственная монополия на оборот спиртосодержащей продукции не является монополией в смысле статьи 3 Федерального закона "О естественных монополиях", а статья 6 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" не предполагает принятия специального закона о государственной монополии.

В законопроекте недостаточно отражены вопросы регулирования деятельности субъектов государственной монополии на оптовый оборот спиртосодержащей продукции (государственных унитарных предприятий), а между тем государственная монополия должна осуществляться под постоянным и действенным контролем, при этом не должны нарушаться законные права и интересы производителей и потребителей соответствующих товаров. В законопроекте должны быть урегулированы отношения по установлению предельного размера комиссионного вознаграждения, взимаемого субъектами государственной монополии, вопросы контроля за совершаемыми ими сделками, вопросы соблюдения субъектами государственной монополии интересов производителей и потребителей соответствующих товаров, вопросы ответственности субъектов государственной монополии и их руководителей, а также порядок изъятия монопольной сверхприбыли и другие вопросы, связанные с обеспечением баланса интересов государства и его граждан и юридических лиц.

Законопроект предусматривает создание широкой сети государственных унитарных предприятий. При этом следует иметь в виду, что для создания такой сети потребуются значительные финансовые затраты (эти предприятия надо будет наделять основными и оборотными средствами, нанимать персонал и так далее) и значительное время (чтобы была создана вся предполагаемая цепочка от производителя до розничного торговца, необходим переходный период).

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации государственные предприятия могут создаваться с закреплением имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (статьи 113 - 115 Гражданского кодекса Российской Федерации). Из содержания законопроекта не ясно, о каких предприятиях идет в нем речь, поэтому нельзя определить степень соответствия норм законопроекта, касающихся создания и деятельности этих предприятий, гражданскому законодательству Российской Федерации.

При принятии законопроекта необходимо учитывать, что отдельные предприятия - производители спиртосодержащей продукции, а также крупные импортеры этой продукции на момент вступления в силу рассматриваемого федерального закона уже понесут значительные затраты на создание своей собственной сбытовой сети в виде фирменных магазинов и фирменных отделов в магазинах. В целях предотвращения нанесения необоснованного ущерба российским организациям полагаем целесообразным при сохранении обязательного порядка реализации оптовых партий спиртосодержащей продукции исключительно через государственные унитарные предприятия по оптовому обороту спиртосодержащей продукции предоставить право предприятиям - производителям и предприятиям - импортерам спиртосодержащей продукции, имеющим на дату вступления в силу рассматриваемого федерального закона собственную розничную торговую сеть фирменных магазинов и/или фирменных отделов в магазинах с объемом реализации спиртосодержащей продукции не менее 0,02 млн.декалитров в год в пересчете на абсолютный алкоголь, на заключение с государственными унитарными предприятиями по оптовому обороту спиртосодержащей продукции договоров о закупке оптовых партий спиртосодержащей продукции с целью ее последующей реализации исключительно через собственную розничную сеть фирменных магазинов и/или фирменных отделов в магазинах. При этом достигаются цели контроля государственных унитарных предприятий за оборотом, качеством спиртосодержащей продукции и полнотой уплаты налогов при ее обороте, не допускается нанесение ущерба организациям, понесшим на законных основаниях затраты до вступления в силу рассматриваемого федерального закона, а также добавляется рыночный механизм стимулирования снижения издержек, улучшения качества и расширения ассортиментного списка продукции.

В связи с этим предлагается абзац седьмой статьи 9 законопроекта изложить в следующей редакции:

"Запрещена поставка спиртосодержащей продукции от производителя (поставщика) напрямую в розничную торговую сеть, минуя соответствующее государственное унитарное предприятие по оптовому обороту спиртосодержащей продукции. Предприятия - производители спиртосодержащей продукции, имеющие на дату вступления в силу настоящего Федерального закона собственную розничную торговую сеть фирменных магазинов и/или фирменных отделов в магазинах с объемом реализации спиртосодержащей продукции не менее 0,02 млн.декалитров в год в пересчете на абсолютный алкоголь, а также предприятия - импортеры, имеющие на дату вступления в силу настоящего Федерального закона собственную розничную торговую сеть фирменных магазинов и/или фирменных отделов в магазинах с объемом реализации спиртосодержащей продукции не менее 0,02 млн.декалитров в год в пересчете на абсолютный алкоголь, имеют право на заключение с государственным унитарным предприятием по оптовому обороту спиртосодержащей продукции договоров о закупке оптовых партий спиртосодержащей продукции с целью ее последующей реализации исключительно через собственную розничную сеть фирменных магазинов и/или фирменных отделов в магазинах.".

В статье 14 законопроекта говорится о предприятиях "федерального", "республиканского, областного, краевого" и "муниципального (местного) уровня". С гражданско-правовой точки зрения правильнее было бы говорить о предприятиях, созданных на основе федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований.

В тексте законопроекта часто используется термин "положение-устав" применительно к государственным унитарным предприятиям, в то же время в соответствии со статьями 114 и 115 Гражданского кодекса Российской Федерации учредительными документами таких предприятий являются их уставы.

Законопроект исходит исключительно из фискальных интересов. Такая позиция неприемлема. Недопустимо, исходя из фискальных интересов государства, ориентировать население на потребление водки и низкокачественных видов дешевой алкогольной продукции. Законопроект должен наряду с обеспечением фискальных интересов государства обеспечивать также охрану здоровья нации и учитывать интересы потребителей - граждан Российской Федерации. В этих целях необходимо создать условия и возможности для расширения представленного на рынке ассортимента качественных виноградных вин, а также качественной алкогольной продукции, не производимой отечественными предприятиями. Предприятия-монополисты, осуществляющие оптовый оборот спиртосодержащей продукции, естественно, не будут иметь рыночных стимулов для повышения качества реализуемой продукции, расширения ее ассортимента и снижения издержек (транспортные, складские расходы и другие). Поэтому представляется целесообразным без ущерба для государственной монополии на оптовый оборот спиртосодержащей продукции сохранить существующий порядок реализации виноградных вин отечественного и иностранного производства крепостью до 16% от объема единицы алкогольной продукции, установленный в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции". Кроме того, в целях создания стимулов для расширения ассортиментного списка продукции, более полного удовлетворения потребностей населения Российской Федерации и сохранения его здоровья, а также учитывая достаточную эффективность сложившейся системы государственного контроля за оборотом алкогольной продукции иностранного производства и правильностью взимания налоговых платежей (в этой области принят целый ряд нормативных актов, в том числе актов Президента Российской Федерации), представляется целесообразным сохранить существующий порядок импорта алкогольной продукции (включая порядок маркировки акцизными марками), установленный действующим законодательством, существенно ужесточив его. При этом следует иметь в виду, что в соответствии с действующим законодательством доля импортируемой алкогольной продукции в годовом объеме алкогольной продукции, реализуемой на таможенной территории Российской Федерации, не должна превышать 20 процентов, причем доля натуральных вин и иных алкогольных напитков с объемным содержанием этилового спирта не более 20 процентов должна составлять не менее 80 процентов годового объема импортируемой алкогольной продукции.

Учитывая изложенное, предлагаем следующие поправки к тексту законопроекта:

1. В главу 1, где перечислены основные понятия, используемые в законопроекте, следует включить понятие "спиртосодержащая продукция", изложив его в следующей редакции:

"Спиртосодержащая продукция - алкогольная продукция, как она определена в статье 1 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" (за исключением виноградных вин крепостью до 16 процентов от объема единицы алкогольной продукции), этиловые спирты и спиртосодержащие растворы.".

2. Статью 17 законопроекта изложить в следующей редакции:

"Статья 17. Оборот импортируемой спиртосодержащей продукции

Импорт спиртосодержащей продукции и ее реализация осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с ним, а также с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Организация, не являющаяся государственным (муниципальным) унитарным предприятием, упомянутым в статье 1 настоящего Федерального закона, может импортировать спиртосодержащую продукцию на таможенную территорию Российской Федерации только при условии ее полной реализации напрямую через собственную розничную торговую сеть (сеть фирменных магазинов и/или фирменных отделов в магазинах). При этом объем розничной реализации такого импортера должен составлять в пересчете на абсолютный алкоголь не менее 0,02 млн.декалитров в год.".

Статья 11 законопроекта устанавливает квотирование ввоза спиртсодержащей продукции, что противоречит статье 15 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", в соответствии с которой импорт в Российскую Федерацию осуществляется без количественных ограничений. Этой же статьей установлено, что количественные ограничения импорта могут вводиться только в исключительных случаях, только по решению Правительства Российской Федерации, а не федеральным законом и только в целях, перечисленных в этой статье.

Статья 16 законопроекта устанавливает порядок взимания акцизов, который противоречит действующему налоговому и таможенному законодательству. Кроме того, порядок взимания акцизов должен содержаться в Законе Российской Федерации "Об акцизах", а не в рассматриваемом законопроекте.

В целом законопроект составлен небрежно, содержит многочисленные опечатки и грамматические ошибки.

Законопроект не выдержан терминологически, что затрудняет понимание истинных намерений законодателя.

По законопроекту имеются и иные замечания, которые могут быть представлены в рабочем порядке.