Заключение Президента РФ на проект федерального закона "Об управлении государственными внешними финансовыми активами, унаследованными Российской Федерацией" (не действует)

Заключение Президента РФ на проект федерального закона
"Об управлении государственными внешними финансовыми активами,
унаследованными Российской Федерацией"

Рассмотрев проект федерального закона "Об управлении государственными внешними финансовыми активами, унаследованными Российской Федерацией" (далее именуется - проект), сообщаю, что по нему имеются следующие замечания.

В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации наследователем всегда является физическое лицо, в связи с чем в названии проекта слово "унаследованными" неправомерно. Кроме того, поскольку Россия является правопреемником внешних (всех) активов СССР, можно говорить только о приобретении в порядке правопреемства.

Для рассмотрения проекта в Государственной Думе согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации необходимо было получить заключение Правительства Российской Федерации, так как пункты 3, 4 статьи 8 проекта предусматривают, что управление внешними активами осуществляется в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете. Данное положение представляется неточным, поскольку управление осуществляется не в соответствии, а за счет средств федерального бюджета.

Кроме того, положение статьи 1 проекта, где говорится о "государственных внешних (зарубежных) активах" не корреспондируют с определением, содержащемся в Договоре о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года.

В заголовке, преамбуле и тексте проекта имеются противоречия. Из заголовка и преамбулы следует, что рассматриваемый проект определяет правовые основы управления государственными внешними активами. Вместе с тем весь последующий текст проекта регулирует отношения, связанные с государственными внешними активами, которые включают помимо финансовых активов и другие материальные активы, в том числе вещные права и объекты права собственности (в т ом числе движимое и недвижимое имущество).

Следствием указанного противоречия является смешение в проекте различных режимов. Совершенно очевидно, что режим государственной собственности на движимое и недвижимое имущество, находящееся за границей, должен отличаться от режима денежных обязательств.

Статья 6 проекта определяет, что отказ от права на внешние активы оформляется федеральным законом. Данное положение представляется неправомерным. Внешние активы являются федеральной собственностью, которой в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" управляет Правительство Российской Федерации. Поэтому решение об отказе от права на внешние активы должно принимать Правительство Российской Федерации.

Кроме того, в статье 6 проекта предоставление отсрочки исполнения обязательств рассматривается как отказ от права на внешние активы. Совершенно очевидно, что это не одно и то же.

В соответствии с нормами международного права собственность на имущество (в том числе государственное) определяется по праву государства, где это имущество находится ("закон места нахождения вещи"). При этом иностранная госсобственность пользуется функциональным иммунитетом.

Ели государство использует свою собственность с целях обеспечения своего суверенитета или выполнения государственно-политических функций, то есть как субъект международного права, например, для содержания дипломатических и консульских представительств, это имущество всегда пользуется иммунитетом против юрисдикции государства его нахождения. Однако если государство (через специально уполномоченные органы) принимает участие в имущественном обороте либо в коммерческой деятельности, то оно рассматривается как иностранное частное лицо и его госсобственность иммунитетом не пользуется. Оборот такого имущества регулируется нормами международного частного права и законодательством страны нахождения имущества, при этом иностранное государство по отношению к стране нахождения имущества выступает на равных правах с иными участниками этих отношений - с иностранными юридическими и физическими лицами. Такой подход закреплен в Европейской конвенции об иммунитете государств от 16 мая 1972 г., которую в соответствии с общепризнанной международной практикой Российская Федерация может рассматривать как кодифицированный свод обычных норм международного права. Тем более что статьей 127 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена необходимость принятия специального закона об иммунитете государства и его собственности, который определит особенности ответственности Российской Федерации и ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств.

Таким образом, вызывает сомнение правовая обоснованность положений статей 4, 5, 6 (пункт 2) и 9 проекта.

Проект федерального закона нуждается в уточнении в части уполномоченных непосредственно осуществлять управление внешними активами. Так, в пункте 2 статьи 8 проекта говорится о специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти или специализированном государственном банке Российской Федерации, а ниже воспроизводится норма статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой в качестве представителей Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, наряду с государственными органами названы юридические лица и граждане, а также иностранные граждане. Согласно статье 114 Конституции Российской Федерации управление федеральной собственностью осуществляет Правительство Российской Федерации.

Статья 8 проекта нарушает принцип разделения властей, поскольку вторгается в компетенцию органов исполнительной власти, предписывая обязательное создание специализированного федерального органа исполнительной власти и определяя круг его полномочий.

Представляется некорректной фраза "законы, применимые к внешним активам и их управлению" (статья 2 проекта), в связи с чем ее необходимо исключить.

Статья 10 проекта определяет, что средства, поступившие в организации, участвующие в управлении внешними активами, во исполнение обязательств по внешним активам незамедлительно направляются в федеральный бюджет, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Последнее представляется противоречащим действующему бюджетному законодательству, поскольку доходы от внешних активов направляются в федеральный бюджет (эта норма содержится и в статье 8 проекта).

Не имеет смысла переписывать в части четвертой статьи 12 проекта содержание Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Статья 15 проекта устанавливает, в частности, уголовную ответственность для лиц, виновных в совершении деяний, перечисленных в указанной статье. Данное положение противоречит установленному в статье 3 Уголовного кодекса Российской Федерации принципу законности, согласно которому преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только настоящим Кодексом.

Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Уголовный кодекс Российской Федерации (статья 1 Кодекса).

В целом проект нуждается в тщательной юридической доработке.