Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 10 февраля 2020 г. по делу N 8а-8745/2019[88а-3793/2020-(88а-6957/2019)]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А.

судей Баранова Г.В, Гайдарова М.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ПАО "Тулачермет" на решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 19 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 17 сентября 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению ПАО "Тулачермет" к прокуратуре Пролетарского района г. Тулы о признании незаконным представления от 25 марта 2019 года.

Заслушав доклад судьи Баранова Г.В, пояснения представителя ПАО "Тулачермет" - Блейх В.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, изучив возражения прокурора Пролетарского района г. Тулы, исследовав материалы административного дела, судебная коллегия

установила:

ПАО "Тулачермет" обратилось в суд с административным исковым заявлением к прокуратуре Пролетарского района г. Тулы о признании незаконным представления от 25 марта 2019 года.

В обоснование заявленных требований указано, что 25 марта 2019 года в отношении ПАО "Тулачермет" прокуратурой Пролетарского района г. Тулы вынесено представление N 7-02-2019 об устранении нарушения трудового законодательства. В представлении указано, что в ходе проверки по обращению Савенкова А.М. установлено, что он 27 ноября 2018 года обратился в ПАО "Тулачермет" с заявлением о выдаче правил внутреннего трудового распорядка (ПВТР), инструкции по пропускному и внутриобъектовому режиму, коллективного договора, производственной инструкции, инструкции по охране труда, инструкции по технике безопасности.

По результатам рассмотрения указанного заявления копии документов Савенкову А.М. не представлены. Ему разъяснен порядок ознакомления с запрошенными документами.

20 февраля 2019 года Савенков А.М. обратился к работодателю с заявлением о выдаче копий дополнительного трудового соглашения, действующих инструкций и положений, связанных с трудовой деятельностью Савенкова А.М, должностной инструкции, правил внутреннего трудового распорядка, инструкции по пропускному и внутриобъектовому режиму, приказа, предусматривающего время входа и выхода работников на работу и после работы, копии приказов о применении к Савенкову А.М. дисциплинарных взысканий, документов, регулирующих вопрос предоставления места в бытовых помещениях.

На обращение дан ответ 25 февраля 2019, предоставлены копии дополнительного соглашения N 48347 от 24 октября 2018 года об изменении условий трудового договора, приказ N 468 от 04 февраля 2019 года "О дисциплинарном взыскании по строительно-монтажному управлению", а также разъяснено, что остальные затребованные документы являются внутренними нормативными документами организации и работник может с ними ознакомиться в своем подразделении.

11 марта 2019 года в адрес ПАО "Тулачермет" поступило заявление Савенкова А.М. о представлении копии инструкции по технике безопасности, правил внутреннего трудового распорядка. В ответе на указанное заявление, Савенкову А.М. сообщено, что затребованные документы не могут быть представлены, в связи с тем, что являются внутренними нормативными документами организации и разъяснен порядок ознакомления с данными документами.

По результатам проверки прокуратура пришла к выводу, что ПАО "Тулачермет" не соблюдены требования действующего законодательства, поскольку Савенкову А.М. не выданы документы, связанные с его работой.

Административный истец полагает выводы, сделанные по результатам проверки и изложенные в представлении, основанными на неверном толковании и применении норм действующего законодательства, в связи с чем, представление является незаконным, нарушает права и законные интересы ПАО "Тулачермет", поскольку статья 62 Трудового кодекса Российской Федерации не обязывает работодателя выдавать запрошенные Савенковым А.М. документы.

Запрашиваемые Савенковым А.М. инструкция по пропускному и внутриобъектовому режиму, коллективный договор, производственная инструкция, инструкция по охране труда, инструкция по технике безопасности, правила внутреннего трудового распорядка, приказ, предусматривающий время входа и выхода работников на работу и после работы, являются локальными нормативными актами, по мнению административного истца, не связаны с работой конкретного работника, а регулируют работу неопределенного круга лиц, в связи с чем, работодатель не обязан выдавать их по запросу работника.

Савенков А.М. с указанными локальными нормативными актами был ознакомлен, в ответах на запросы ему разъяснено, что работник может ознакомиться с указанными документами в установленном на предприятии порядке.

Таким образом, у работника была возможность ознакомиться с документами, делать выписки из них, если это, по его мнению, требовалось для защиты его прав. Однако, Савенков А.М. этим правом не воспользовался.

Не выдав работнику заверенные копии перечисленных документов, ПАО "Тулачермет" не нарушило трудовое законодательство, поскольку их выдача не является обязанностью работодателя, в связи с чем, требование предоставления данных документов, содержащееся в предписании N7-02-2019, а также иные требования, вытекающие из него, являются незаконными и нарушают права и законные интересы ПАО "Тулачермет", как самостоятельного и независимого участника экономических правоотношений, возлагая на него излишние обязанности без предусмотренных на то законом оснований.

Кроме того, в данном случае, между работодателем (ПАО "Тулачермет") и работником (Савенковым А.М.) возник спор по вопросу применения статьи 62 Трудового кодекса Российской Федерации в части определения перечня документов, копии которых подлежат выдаче работнику по его требованию. Указанный спор, по мнению административного истца, по своей сути является индивидуальным трудовым спором (статья 381 Трудового кодекса Российской Федерации), что не относится к компетенции органов прокуратуры.

Также, пункт 3 представления содержит требование о рассмотрении вопроса привлечения виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности и направлении копии приказа в прокуратуру района. Однако, исходя из положений статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации, применение к работнику дисциплинарного взыскания является правом работодателя и применяется исключительно по его усмотрению, прокуратура полномочиями по инициированию процедуры привлечения работника к дисциплинарной ответственности не наделена.

Таким образом, представление прокуратуры N 7-02-2019 от 25 марта 2019 года вынесено по вопросам, не относящимся к компетенции прокуратуры и не в рамках представленной данному органу полномочий, а действия прокуратуры, выразившиеся в возложении на ПАО "Тулачермет" дополнительных обязанностей без имеющихся для этого законных оснований, являются незаконными и нарушают права и законные интересы юридического лица как самостоятельного и независимого субъекта экономических и трудовых отношений. Восстановление нарушенных прав ПАО "Тулачермет" без отмены вынесенного в отношении него предписания невозможно.

На основании изложенного, ссылаясь на положения статьи 62, 192, 382, 381 Трудового кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", административный истец просил суд признать незаконным (недействительным) представление прокуратуры Пролетарского района г. Тулы N 7-02-2019 от 25 марта 2019 года об устранении нарушений трудового законодательства, внесенное в адрес управляющего директора ПАО "Тулачермет".

Решением Пролетарского районного суда г. Тулы от 19 июня 2019 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 17 сентября 2019 года решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 19 июня 2019 года отменено в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконным представления заместителя прокурора Пролетарского района г. Тулы от 25 марта 2019 года в части возложения обязанностей по устранению нарушения трудового законодательства, допущенного в отношении Сафенкова А.М. ПАО "Тулачермет" в связи с непредоставлением документов, связанных с трудовой деятельностью данного работника.

Признано незаконным представление заместителя прокурора Пролетарского района г. Тулы от 25 марта 2019 года в отношении публичного акционерного общества "Тулачермет" в части обязания ПАО "Тулачермет" устранить нарушение трудового законодательства по невыдаче Сафенкова А.М. должностной инструкции, инструкции по технике безопасности, приказа, предусматривающего время входа и выхода на работу и после работы.

В остальной части решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 19 июня 2019 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной ПАО "Тулачермет" в Первый кассационный суд общей юрисдикции 25 декабря 2019 года, ставится вопрос об отмене судебных актов, считают, что судами были не верно применены нормы закона.

Прокуратура Пролетарского района г. Тулы, Савенков А.М. о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, об отложении дела ходатайств в кассационную инстанцию не представили. С учетом части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело без их участия.

Проверив представленные материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения судебных актов.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Решение и апелляционное определение сомнений в законности и обоснованности не вызывают, а доводы, приведенные в жалобе, не могут повлечь их отмену или изменение в кассационном порядке.

В соответствии со статьей 129 (часть 5) Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации), в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

Согласно Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона (пункт 3 статьи 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24).

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В соответствии с частью 1 статьи 62 Трудового кодекса Российской Фдерации по письменному заявлению работника работодатель обязан не позднее трех рабочих дней со дня подачи этого заявления выдать работнику трудовую книжку в целях его обязательного социального страхования (обеспечения), копии документов, связанных с работой (копии приказа о приеме на работу, приказов о переводах на другую работу, приказа об увольнении с работы; выписки из трудовой книжки; справки о заработной плате, о начисленных и фактически уплаченных страховых взносах на обязательное пенсионное страхование, о периоде работы у данного работодателя и другое). Копии документов, связанных с работой, должны быть заверены надлежащим образом и предоставляться работнику безвозмездно.

Перечень документов (копий документов), перечисленных в части 1 статьи 62 Трудового кодекса Российской Федерации, не является исчерпывающим, однако, к таким документам относятся документы, касающиеся работника и связанные с его работой у работодателя, если они необходимы ему для реализации тех или иных прав.

В силу положений статьи 22 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель обязан знакомить работника под роспись с принимаемыми локальными нормативными актами непосредственно связанными с их трудовой деятельностью, исполнять иные обязанности, предусмотренные законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и трудовыми договорами.

В данном случае предметом спора является соблюдение работодателем установленного статьей 62 Трудового кодекса Российской Федерации порядка выдачи работнику документов и их копий.

Согласно разъяснению, изложенному в пункте 62 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Как следует из материалов дела, по обращению Савенкова А.М. прокуратурой Пролетарского района г. Тулы в марте 2019 года проведена проверка соблюдения административным истцом трудового законодательства.

По результатам проведенной проверки внесено представление заместителем прокурора Пролетарского района г. Тулы ФИО6 в адрес управляющего директора ПАО "Тулачермет" ФИО7 N 7-02-2019 от 25 марта 2019 года.

В оспариваемом представлении прокурор указал, что Савенков А.М, имеет законное право получить от работодателя копии следующих документов: должностной инструкции, производственной инструкции, инструкции по технике безопасности, инструкции по охране труда, приказ, предусматривающий время входа и выхода на работу и после работы, которые не выданы работнику, а несоблюдение ПАО "Тулачермет" порядка выдачи документов, связанных с работой, нарушает права граждан на труд.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое представление в полном объеме соответствует требованиям закона, поскольку внесено по результатам прокурорской проверки, уполномоченным должностным лицом органа прокуратуры, при наличии законных оснований.

Судебная коллегия обоснованно согласилась с выводами суда первой инстанции о наличии оснований для вынесения представления прокурором в части возложения на управляющего директора ПАО "Тулачермет" обязанности безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры, предварительно известив прокуратуру о дате и времени рассмотрения представления, принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующих, в связи с невыполнением обязанности по предоставлению работнику Савенкову А.М. производственной инструкции и инструкции по охране труда; рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. Копию приказа направить в прокуратуру района; о результатах рассмотрения представления и о принятых мерах сообщить в прокуратуру района в письменной форме в установленный законом месячный срок со дня внесения представления.

Статья 62 Трудового кодекса Российской Федерации не обязывает работодателя предоставить работнику по его письменному заявлению копии коллективных договоров, соглашений и локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права (штатного расписания, правил внутреннего трудового распорядка, должностной инструкции, положения об оплате труда, положения о премировании, положения об отпусках и т.п.), которые регулируют трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения (часть 2 статьи 5 Трудового кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного, представление заместителя прокурора Пролетарского района г. Тулы от 25 марта 2019 года нельзя признать основанным на законе и установленных в ходе проверки фактических обстоятельствах, свидетельствующих о нарушении ПАО "Тулачермет" трудового законодательства, в части обязания выдать Савенкову А.М. должностную инструкцию, инструкцию по технике безопасности, приказ, предусматривающий время входа и выхода на работу и после работы.

Между тем, инструкция по охране труда и производственная инструкция являются документами непосредственно связанными с работой конкретного работника, содержат сведения о выполнении конкретной трудовой функции.

Следовательно, указанные документы непосредственно связаны с исполнением Савенковым А.М. трудовых обязанностей и подлежат выдаче по его заявлению работодателем.

Вопреки доводам кассационной жалобы, представление заместителя прокурора Пролетарского района г. Тулы N 7-02-2019 от 25 марта 2019 года содержит требование работодателю рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, а не обязывает применить эту меру.

Представление прокурора является определенным, содержит конкретные сведения о допущенном нарушении прав малоимущих граждан. Представление не содержит неясности, не позволяющие определить пределы, в которых его следует исполнить. Внесение такого представления не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Внесенное прокурором представление реально исполнимо, содержит законные требования, конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Довод кассационной жалобы о том, что в рассматриваемом случае у прокурора отсутствовали законные основания для выдачи представления, поскольку между работником и работодателем имеется индивидуальный трудовой спор, который подлежит разрешению в установленном порядке, основан на неправильном толковании норм материального права.

В соответствии с требованиями действующего законодательства, прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, но не решает трудовые споры, так как не является органом по рассмотрению индивидуальных трудовых споров и не может его заменить.

Следовательно, оспариваемое представление является документом властно-распорядительного характера, содержащим обязательные указания, распоряжения, вынесенное уполномоченным органом.

С учетом приведенных выше положений законодательства и разъяснений, содержащихся в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36, заявление об оспаривании такого предписания с выяснением вопросов законности содержащихся в нем властных распоряжений индивидуального трудового характера должно рассматриваться в порядке административного судопроизводства.

Так как в данном случае имело место очевидное нарушение трудового законодательства, заключающееся в нарушение порядка выдачи документов работнику, связанных с его трудовой деятельностью, прокурор, выявив такое нарушение, вправе был выдать работодателю предписание.

Таким образом, вынесение заместителем прокурора района представления само по себе не может нарушать права административного истца. Вопрос о возможности привлечения к ответственности в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, в рамках рассмотрения настоящего административного дела не может быть разрешен.

Исходя из буквального толкования пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение об удовлетворении требования о признании оспариваемого решения незаконным принимается при установлении двух условий одновременно: решение не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Поскольку отсутствует совокупность названных двух условий, необходимых для удовлетворения административного искового заявления, требования ПАО "Тулачермет" не могли быть удовлетворены. Содержащиеся в судебных постановлениях выводы не привели к принятию неправильных судебных актов. В этой связи, оснований для отмены состоявшихся судебных постановлений в кассационном порядке не имеется.

Ссылаясь на практику судов при рассмотрении аналогичных заявлений, заявитель не учитывает, что в силу статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды разрешают административные дела на основании правовых норм с учетом фактических обстоятельств дела и решение суда по другому делу с иными лицами в Российской Федерации не может служить основанием к отмене состоявшегося судебного постановления.

Согласно пункту 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, юридически значимым обстоятельством является не только установление нарушения закона, допущенное государственным органом, но и наличие последствий, которые свидетельствовали бы о нарушении прав административного истца. Требования административного истца могут быть удовлетворены лишь при условии доказанности нарушения оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) его прав и законных интересов.

Обязанность доказывания обстоятельств нарушения прав, свобод и законных интересов оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) должностных лиц возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Вместе с тем, обращаясь в суд с административным иском, ПАО "Тулачермет" не представлено доказательств, свидетельствующих о нарушении прав административного истца.

Доводы кассационной жалобы сводятся к несогласию административного истца с изложенными выводами судебных инстанций, оценкой фактических обстоятельств дела, однако, оспариваемые судебные акты постановлены исходя из собранных по делу доказательств в их совокупности, которые получили оценку судов с учетом требований статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Несогласие заявителя с данной оценкой направлено на переоценку доказательств, что в силу главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Доводы кассационной жалобы направлены на оспаривание обоснованности выводов судов об установленных обстоятельствах, иное толкование норм права, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены апелляционного определения, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда, определила:

решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 19 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 17 сентября 2019 года оставить без изменения, а кассационную жалобу публичного акционерного общества "Тулачермет" - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: