Приложение. Решение коллегии Минюста РФ от 9 декабря 2003 г. "О состоянии и мерах по совершенствованию работы Министерства юстиции Российской Федерации по участию в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации"

Приложение

к приказу Минюста РФ

от 26 декабря 2003 г. N 326

Решение
коллегии Министерства юстиции Российской Федерации
от 9 декабря 2003 г.
"О состоянии и мерах по совершенствованию работы Министерства юстиции Российской Федерации по участию в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации"

ГАРАНТ:

См. Регламент законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденный приказом Минюста РФ от 23 декабря 2005 г. N 248

Коллегия Минюста России отмечает, что за последние годы возросла роль Минюста России в организации законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, координации работы федеральных органов исполнительной власти в законопроектной сфере. Этому способствовало в том числе решение задач, поставленных на заседаниях коллегии Минюста России 29 ноября 2000 г. по вопросам совершенствования законопроектной деятельности, а также 26 июля 2002 г. - по совершенствованию экономического законодательства.

Для Минюста России участие в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации является одним из приоритетных направлений и включает подготовку проектов планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, проведение правовой экспертизы концепций и проектов технических заданий на разработку законопроектов, подготовку заключений на проекты федеральных законов до их внесения в Правительство Российской Федерации, разработку законопроектов, проектов заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации по законопроектам, внесенным в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации иными субъектами права законодательной инициативы, осуществление методического обеспечения законопроектных работ министерств и ведомств.

За последние несколько лет проделана значительная работа по обеспечению правового регулирования законопроектной деятельности, осуществлен комплекс мер организационно-методического характера, направленных на совершенствование организации работы федеральных органов исполнительной власти, структурных подразделений центрального аппарата и территориальных органов Минюста России в законопроектной сфере, повышение качества разрабатываемых законопроектов и эффективное исполнение федеральных законов.

Минюст России активно участвует в работе Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, обеспечивающей взаимодействие с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, способствующей совершенствованию законопроектных работ, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Ежегодно Минюстом России исполняется порядка 30 протокольных поручений Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности.

На основе предложений федеральных органов исполнительной власти Минюстом России совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации формируются проекты планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

В целях совершенствования этой работы по инициативе Минюста России было принято постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов". В соответствии с указанным постановлением включение законопроектов в планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, а также разработка проектов федеральных законов, предусмотренных правовыми актами и поручениями Правительства Российской Федерации, осуществляется федеральными органами исполнительной власти на основе концепций и проектов технических заданий, согласованных с заинтересованными министерствами и ведомствами и прошедших правовую экспертизу в Минюсте России.

В результате более глубокой, обоснованной стала проработка законодательных инициатив федеральных органов исполнительной власти, повысилось качество законопроектов, что повлияло на сокращение сроков прохождения законопроектов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и снижение числа отклоняемых ею правительственных законопроектов.

Минюст России при участии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации осуществляет правовую экспертизу всех законопроектов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, до их внесения в Правительство Российской Федерации. Эта работа проводится структурными подразделениями центрального аппарата Минюста России и является важным элементом контроля качества законодательных инициатив федеральных министерств и ведомств.

С целью обратить дополнительное внимание руководителей структурных подразделений на эту деятельность в отраслевые департаменты и управления Министерства направлялись инструктивные письма с указанием требований, предъявляемых к правовым заключениям, а также необходимости более тщательной проработки представляемых на экспертизу законопроектов.

Важным элементом участия Минюста России в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации является формирование позиции Правительства Российской Федерации по законопроектам, рассматриваемым в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, и отстаивание ее в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

С 2001 по 2003 г. из 1694 неправительственных законопроектов по 397, относящимся к компетенции Минюста России, подготовлены проекты заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации. По большинству законопроектов Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации согласилась с позицией Правительства Российской Федерации, что свидетельствует, в том числе, об улучшении качества подготовки проектов заключений, официальных отзывов и поправок.

Укрепляются профессиональные деловые контакты Минюста России с депутатскими объединениями. Этому способствует участие руководства Минюста России в работе Координационного Совета четырех центристских депутатских объединений, встречи с членами межфракционного депутатского объединения "Юристы России".

Развивается взаимодействие Минюста России с палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Представители Министерства активно участвуют в работе комитетов и комиссий, принимают участие в парламентских слушаниях, в работе президиума Совета законодателей при Совете Федерации, совещаниях и других мероприятиях.

Минюстом России ведется работа по разработке проектов федеральных законов. За последние годы в этой сфере достигнуты определенные успехи. В частности, приняты Федеральные законы "О противодействии экстремистской деятельности", "О политических партиях", внесены изменения и дополнения в законодательство о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, об исполнительном производстве и судебных приставах. Активное участие Минюст России принимал в разработке законопроектов, обеспечивающих проведение реформ судебной системы, местного самоуправления, государственной службы, законопроектов, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Только в 2003 г. Минюстом России было разработано 20 законопроектов, из них 8 - по поручениям Президента Российской Федерации, 4 - во исполнение плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и 8 проектов федеральных законов - о ратификации международных договоров и соглашений.

В целях обеспечения эффективной организации исполнения федеральными органами исполнительной власти принимаемых федеральных законом Минюстом России на основе анализа работы министерств и ведомств обеспечена подготовка постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. N 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов". Указанное постановление Правительства Российской Федерации закрепило для всех министерств и ведомств единый порядок деятельности, обеспечивающий своевременную подготовку и издание подзаконных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, направленных на исполнение федеральных законов.

В 2003 году Минюстом России был проведен анализ практики исполнения данного постановления Правительства Российской Федерации. В этой связи организованы выезды членов Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, сотрудников Аппарата Правительства Российской Федерации и представителей Минюста России в 13 федеральных органов исполнительной власти, на которые приходится наибольшее число разрабатываемых законопроектов, обобщена информация, представленная министерствами и ведомствами. Анализ полученных материалов по данному вопросу свидетельствует о повышении эффективности работы по организации исполнения федеральных законов: обеспечивается четкая внутренняя регламентация вопросов, связанных с исполнением законов, определены структурные подразделения, ответственные за подготовку перечней правовых актов, налажен контроль со стороны руководства министерств и ведомств за соблюдением сроков их внесения в Правительство Российской Федерации. По результатам проведенной работы Минюстом России в Комиссию Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности направлены предложения по дальнейшему совершенствованию этой деятельности.

В рамках реализации полномочий Минюста России по участию в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации стали регулярными совещания и семинары, проводимые с участием руководителей юридических служб министерств и ведомств, посвященные формированию проектов планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, подготовке концепций и проектов технических заданий на разработку законопроектов, вопросам исполнения федеральных законов.

С учетом изменений, произошедших в организации законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, принята новая редакция Регламента законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации. Так, в Регламенте закреплен порядок работы Минюста России по реализации принимаемых законов и подготовке концепций и проектов технических заданий на разработку законопроектов.

В соответствии с порядком, утвержденным распоряжением Минюста России от 17 января 2003 г. N 15, организовано участие территориальных органов юстиции в работе по совершенствованию федерального законодательства посредством представления ими соответствующих предложений и включения их в проекты планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

В целях методического обеспечения законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти Минюст России проводит работу по улучшению качества разрабатываемых законопроектов, соблюдению требований законодательной техники, структуры законопроектов, по упорядочению применяемой терминологии.

В этой связи Минюстом России совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и Российской правовой академией Минюста России подготовлены и разосланы во все федеральные органы исполнительной власти методическое пособие "Термины и рекомендации по подготовке документов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти", сборник материалов "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов".

Совместно с Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, правовыми управлениями аппаратов Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации Минюст России принял участие в разработке "Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов", направленных на соблюдение субъектами права законодательной инициативы единообразия в оформлении законопроектов.

В рамках развития сотрудничества с органами государственной власти субъектов Российской Федерации Минюстом России совместно с Аппаратом Правительства Российской Федерации были разработаны "Рекомендации об организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в законотворческой деятельности".

Вместе с тем имеются проблемы, от решения которых зависит повышение эффективности участия Минюста России в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. Среди них наиболее актуальными являются развитие регламентных норм Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в законопроектной сфере, повышение эффективности законопроектных работ структурных подразделений центрального аппарата и территориальных органов Минюста России.

Так, постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 г. N 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" предусматривает, что формирование проектов планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации осуществляется в соответствии с программами социально-экономического развития страны, а также на основе концепции развития законодательства Российской Федерации.

Существующая практика свидетельствует о том, что подготовка указанных планов нередко затягивается в связи с необходимостью разработки концепций и проектов технических заданий по законопроектам, предусмотренным Планом действий Правительства Российской Федерации по реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации, который принимается практически одновременно с Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

Остается также нерешенным вопрос о концепции развития законодательства Российской Федерации. До настоящего времени не установлен порядок ее подготовки и утверждения. Такая ситуация приводит к тому, что законодательные инициативы министерств и ведомств нередко носят недостаточно системный характер.

В связи с изложенным на основе учета практики осуществления законопроектных работ представляется целесообразным провести анализ нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих эту деятельность, для их возможного совершенствования.

В целях совершенствования работы по формированию проектов планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, а также по реализации принимаемых законов целесообразно продолжить практику проведения организационных мероприятий с федеральными органами исполнительной власти (совещаний, семинаров, "круглых столов").

Вопрос об улучшении качества правовых заключений Минюста России неоднократно поднимался на заседаниях Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности. Так, в ряде случаев подготовленные Минюстом России правовые заключения не соответствуют предъявляемым требованиям (отсутствует информация о состоянии нормативного регулирования в данной сфере, необходимости и достаточности законопроекта для урегулирования затрагиваемых общественных отношений с учетом компетенции Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, оценка формы законопроекта (новый акт, внесение изменений и дополнений в действующие акты и т.д.)).

В соответствии с планами законопроектных работ Правительства Российской Федерации в 2001-2003 гг. Минюстом России разработано 12 законопроектов, по которым он является головным исполнителем. Из них рассмотрены на заседаниях Правительства Российской Федерации и внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации только 3 проекта федеральных законов. Практически все законопроекты, направленные в Правительство Российской Федерации, возвращались для доработки с учетом замечаний Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, ГГПУ Президента Российской Федерации и Правового управления Аппарата Правительства Российской Федерации. Это приводит к затягиванию сроков подготовки, рассмотрения и принятия законопроектов, утрате их актуальности. Сложившаяся ситуация связана с недостаточной проработкой законопроектов структурными подразделениями центрального аппарата Минюста России на стадиях формирования предложений о разработке и подготовки текстов проектов федеральных законов.

Существует необходимость в дополнительном развитии работы, проводимой территориальными органами Минюста России, по совершенствованию федерального законодательства. Направляемые ими предложения о разработке законопроектов, как правило, недостаточно проработаны либо не относятся к сфере юстиции, что препятствует их последующей реализации. Так, из поступивших в Минюст России в первой половине 2003 г. 74 предложений по совершенствованию федерального законодательства только 4 были поддержаны структурными подразделениями.

Требует проработки вопрос об организационно-методическом обеспечении законопроектной деятельности Минюста России, направленном на реализацию положений Регламента законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации.

Следует продолжать работу Минюста России по методическому обеспечению законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти. В рамках организации исполнения федеральных законов в большинстве министерств и ведомств издаются ведомственные акты, проводятся совещания, организуются семинары для сотрудников. Однако не всегда меры, предпринимаемые министерствами и ведомствами для реализации федеральных законов, являются своевременными и достаточными для достижения целей правового регулирования. В этой связи может быть налажен мониторинг реализации базовых федеральных законов, включающий систему показателей эффективности указанной работы и методику их анализа.

Коллегия решила:

1. Первым заместителям и заместителям Министра, руководителям структурных подразделений центрального аппарата Минюста России, начальникам федеральных управлений по федеральным округам, территориальных органов и учреждений рассматривать работу по совершенствованию участия Минюста России в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации как одно из важнейших направлений деятельности Минюста России по реализации государственной политики в сфере юстиции.

2. Первым заместителям и заместителям Министра, руководителям структурных подразделений центрального аппарата Минюста России в целях повышения качества разработки проектов федеральных законов полнее реализовывать практику создания рабочих групп с участием специалистов федеральных органов исполнительной власти, Аппарата Правительства Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации.

3. Департаменту законопроектной деятельности (Шипицын А.Ю.), Организационно-контрольному управлению (Сулоев И.К.) совместно со структурными подразделениями центрального аппарата Минюста России до 15 мая 2004 г. обеспечить внесение в Регламент законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации дополнений, направленных на совершенствование порядка подготовки правовых заключений на законопроекты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, и предусматривающих эффективный механизм контроля за их качеством.

4. Организационно-контрольному управлению (Сулоев И.К.), Департаменту законопроектной деятельности (Шипицын А.Ю.) совместно с начальниками федеральных управлений по федеральным округам, территориальных органов до 15 мая 2004 г. обеспечить внесение изменений в правовые акты Минюста России, направленные на уточнение порядка подготовки и представления предложений по совершенствованию федерального законодательства территориальными органами.

5. Департаменту законопроектной деятельности (Шипицын А.Ю.):

5.1. На основе анализа практики формирования проекта плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2004 г. к 1 марта 2004 г. подготовить и внести в Комиссию Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности предложения, направленные на обеспечение своевременной подготовки концепций и проектов технических заданий на разработку законопроектов, предлагаемых для включения в проекты планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и в проекты планов действий Правительства Российской Федерации по реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации.

5.2. До 15 февраля 2004 г. подготовить предложения в Комиссию Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности о разработке концепции развития законодательства Российской Федерации.

5.3. Разработать порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с палатами Федерального Собрания Российской Федерации и, согласовав его с полномочными представителями Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, внести на рассмотрение Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности до 1 апреля 2004 г.

5.4. Организовывать проведение встреч руководства Минюста России с председателями комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

5.5. Провести анализ нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих законопроектную деятельность, и до 1 мая 2004 г. обеспечить внесение предложений об их совершенствования на рассмотрение Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности.

5.6. Подготовить проект плана организационно-методических мероприятий по реализации Регламента законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации. Срок - 15 мая 2004 г.

5.7. До 15 марта 2004 г. внести на рассмотрение Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности вопрос о разработке методических рекомендаций по осуществлению федеральными органами исполнительной власти мониторинга реализации базовых федеральных законов и оценки последствий их принятия.

5.8. Провести совещание с руководителями юридических служб федеральных органов исполнительной власти с целью обсуждения итогов работы министерств и ведомств при формировании проекта плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2004 г. (февраль 2004 г.).

6. Департаменту законопроектной деятельности (Шипицын А.Ю.) совместно со структурными подразделениями центрального аппарата проанализировать состояние правового регулирования в сфере юстиции и обеспечить рассмотрение на заседании коллегии Минюста России во втором полугодии 2004 г. вопроса о приоритетных направлениях законопроектной деятельности Минюста России.

7. Контроль за исполнением решения возложить на статс-секретаря - первого заместителя Министра В.Б. Евдокимова.