Концепция проекта Федерального закона "Об обеспечении единства измерений" (утв. заместителем Председателя Правительства РФ от 14 февраля 2004 г. N БА-П8-1392)

1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся

Основная идея законопроекта - обеспечение единства измерений внутри страны, а также во взаимоотношениях Российской Федерации и ее хозяйствующих субъектов с зарубежными странами. Эта идея положена в основу действующего Закона РФ "Об обеспечении единства измерений" от 27 апреля 1993 г. N 4871-1 и полностью сохраняет свое значение также и в настоящее время.

Однако за время, прошедшее с момента принятия Закона в 1993 г., в связи с продолжающимися экономическими и социально-политическими преобразованиями, подготовкой к вступлению России в ВТО, процессами глобализации измерений и расширением общего экономического пространства возник ряд новых факторов, оказывающих непосредственное воздействие на измерения и метрологическую деятельность в целом. Этим обусловлена необходимость пересмотра целого ряда организационно-правовых форм осуществления деятельности по обеспечению единства измерений (см. ниже), а также приведения их в соответствие с решениями межправительственной Международной организации по законодательной метрологии (МОЗМ), членом которой Россия является, принятыми за последние годы. Кроме того, актуальной является задача дальнейшего совершенствования законодательства в области обеспечения единства измерений путем устранения имеющихся в нем пробелов и приведения его в соответствие с актами последнего периода.

Законопроект разрабатывается в целях:

- защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, а также экономики Российской Федерации от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений, используемых в важнейших сферах общественной жизни: в торговле, в области здравоохранения, защиты окружающей среды, при обеспечении безопасности производства и эксплуатации продукции и др.;

- снижения технических барьеров в торговле посредством минимизации обязательных требований и процедур по обеспечению единства измерений при изготовлении и обороте средств измерений;

- предотвращения поступления на рынок средств измерений, несоответствующих установленным требованиям, имея при этом в виду, что измерительная техника имеет приоритетное значение при определении безопасности, конкурентоспособности и качества всех прочих видов продукции, технологических процессов и услуг;

- предотвращения нарушений действующих метрологических правил и норм посредством государственного метрологического надзора.

Предмет правового регулирования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения единства измерений, в частности, в процессе:

- государственного управления и координации деятельности по обеспечению единства измерений в стране;

- создания и хранения эталонов единиц физических величин Российской Федерации, реализации системы передачи размеров единиц рабочим средствам измерений, а также сличения национальных эталонов с эталонами Международного бюро мер и весов и национальными эталонами других стран под эгидой Международного комитета мер и весов (МКМВ);

- изготовления, эксплуатации, ремонта, продажи и импорта средств измерений, средств контроля и испытательного оборудования;

- подготовки и аттестации должностных лиц, специалистов и экспертов в области обеспечения единства измерений;

- осуществления государственного надзора за соблюдением метрологических правил и норм (государственного метрологического надзора).

К кругу лиц, на которых распространяется действие законопроекта, относятся:

- органы государственного управления, на которые возложено выполнение предусмотренных законодательством функций в области обеспечения единства измерений;

- юридические лица и индивидуальные предприниматели, деятельность которых предполагает соблюдение установленных метрологических правил и норм.

Новые права и обязанности участников правоотношений определяются, прежде всего, принятием Федерального закона "О техническом регулировании" и установленными им положениями о технических регламентах.

Пересмотр прав и обязанностей участников правоотношений определяется также необходимостью более четкого установления сфер ответственности государства в обеспечении единства измерений в Российской Федерации.

Намечается сужение сфер распространения государственного метрологического надзора (статья 13 Закона 1993 г.). При этом имеется в виду, что функции надзора будут в целом ряде случаев переданы производителям, заинтересованным в повышении конкурентоспособности своей продукции и оказываемых ими услугу.#

С другой стороны, в связи с принятием Федерального закона "О техническом регулировании" в законопроект будут включены установления, касающиеся правовой регламентации вопросов обеспечения единства измерений техническими регламентами, а также о распространении государственного метрологического надзора и на соблюдение требований технических регламентов. При этом принимается во внимание, что реализация любых видов технических регламентов невозможна без соблюдения действующих метрологических требований.

Содержание ряда новых прав и обязанностей участников правоотношений следует определить также исходя из необходимости повышения уровня метрологического обеспечения производства и эксплуатации продукции, работ и услуг, как предпосылки достижения их конкурентоспособности. В настоящее время назрела необходимость распространения метрологических требований не только на средства измерений, но также на средства контроля и испытательное оборудование, т.к. осуществление контрольных и испытательных функций предполагает выполнение множества метрологических процедур, направленных на определение действительных свойств проверяемого объекта.

Наряду с этим расширение производства фасованных товаров в упаковках любого вида, характерное как для внутреннего, так и внешнего рынка, требует более детального правового регулирования порядка государственного метрологического надзора за количеством товаров в этих упаковках. В действующем законодательстве имеются существенные пробелы по этим вопросам, в частности не предусмотрен механизм юридической ответственности на случай нарушения метрологических требований к фасованным товарам.

Актуальными являются и вопросы уточнения особенностей правового статуса эталонов, а также прав и обязанностей ответственных ученых хранителей и потребителей эталонов. При этом в более детальном правовом регулировании нуждается порядок передачи размеров единиц физических величин от эталонов к рабочим средствам измерений.

Дополнения необходимы также по вопросам, касающимся методик выполнения измерений (о порядке их разработки, утверждения и применения), - одного из важнейших правовых институтов в области обеспечения единства измерений.

К пробелам в действующем законодательстве относятся также вопросы, связанные с подготовкой, аттестацией и определением прав и обязанностей экспертов и иных специалистов в области метрологии. Участие этих лиц в проведении различных метрологических работ имеет широкое распространение и исключительно большое значение, учитывая специфику и научно-техническое содержание этих работ, а также необходимость наличия у этих лиц специальной квалификации в области метрологии.

Наряду с этим, изменения должны коснуться также ряда общих и специальных вопросов государственного метрологического контроля и надзора. При этом нуждаются в пересмотре нормы, которыми без достаточного основания производится разграничение понятий "контроль" и "надзор".

2. Место будущего закона в системе действующего законодательства

Будущий закон относится к административному законодательству, но в известной мере носит комплексный характер, поскольку содержит также ряд норм гражданского и финансового права.

Законопроект базируется на статье 71 "р" Конституции Российской Федерации, согласно которой вопросы метрологии отнесены к ведению Федерации (в пункте "р" статьи 71 указывается на стандарты, эталоны, метрическую систему и исчисление времени).

Законопроект может быть отнесен к системообразующим актам, поскольку при достигнутом уровне науки и техники трудно назвать сферу общественной деятельности, осуществляемой без применения измерений и, следовательно, не решающей задач обеспечения единства измерений. В связи с этим многими актами федерального законодательства устанавливаются отдельные нормы по вопросам обеспечения единства измерений применительно к конкретным видам деятельности (железнодорожному и иным видам транспорта, торговле, здравоохранению, энергоресурсам, атомной энергетике, гидрометеорологической службе, деятельности метрологических служб в отраслях и на предприятиях и др.). В целях обеспечения единства измерений в стране эти нормы должны строго соответствовать положениям законопроекта.

3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования в области обеспечения единства измерений

Основополагающим актом законодательства в рассматриваемой области является Закон РФ "Об обеспечении единства измерений" от 1993 г. Этим Законом определены наиболее общие положения и принципы метрологической деятельности в стране с учетом особенностей начального периода перехода к рыночной экономике. На базе положений этого Закона принят ряд подзаконных актов различного уровня, среди которых выделяется постановление Правительства Российской Федерации "Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг" N 100 от 12 февраля 1994 г. Этим постановлением утвержден ряд Положений, касающихся важнейших видов деятельности в области обеспечения единства измерений, в частности, Положение о государственных научных метрологических центрах; о порядке аккредитации метрологических служб юридических лиц на право поверки средств измерений; Положение о метрологическом обеспечении обороны в Российской Федерации и др.

Правовое регулирование вопросов обеспечения единства измерений характеризуется наличием значительного количества технико-юридических норм и актов по таким специальным вопросам метрологии как поверка и калибровка средств измерений, методики выполнения измерений и испытаний, метрологическая экспертиза, аттестация и др. Этими актами положения, основанные на выводах и закономерностях метрологии - науки об измерениях, возводятся в ранг обязательных правовых предписаний, и в связи с этим они нуждаются в регулярном обновлении. Удельный вес этих актов весьма значителен. А их разработка может быть возложена лишь на научные метрологические центры. Утверждение этих актов осуществляется согласно действующему законодательству Госстандартом России.

10-летний период применения Закона 1993 г. и принятых на его основе подзаконных актов позволил выявить ряд пробелов в правовом регулировании (см. выше), несогласованность ряда положений этого Закона с актами, принятыми в последующие годы (например, с Федеральными законами "О техническом регулировании", "Об энергосбережении" и др.).

Некоторые положения Закона отстали от времени. Недостаточным является механизм реализации отдельных положений Закона, что проявляется, в частности, в неопределенности организационных основ метрологической деятельности и в отсутствии эффективных мер ответственности за нарушение метрологической дисциплины.

Не менее актуальным является также задача приведения положений Закона в соответствие с последними решениями МОЗМ, принятыми с учетом тенденций развития общего экономического пространства.

Согласно международной практике законодательство в области метрологии отличается повышенной мобильностью и, как правило, регулярно подвергается пересмотру или обновлению. Это вызвано прямой зависимостью рассматриваемых правовых положений от научно-технического прогресса, а также от меняющихся экономических и социально-политических факторов. Так, например, Закон ФРГ "Об измерительном деле и поверке", принятый в 1969 г., был кардинально пересмотрен 22 февраля 1985 г. и 23 марта 1992 г., после чего в него неоднократно вносились изменения и дополнения. Аналогичное положение наблюдается в большинстве развитых зарубежных стран.

4. Социально-экономические, политические и юридические последствия реализации будущего закона

Реализация будущего закона позволит повысить общий уровень работ по обеспечению единства измерений в стране, эффективность правовых норм, направленных на защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, охрану установленного правопорядка и защиту экономики Российской Федерации от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений.

Принятие закона приведет также к положительным социально-экономическим последствиям, т.к. обеспечение единства измерений является условием получения достоверной информации о качестве и свойствах продукции, работ и услуг, в области медицинского обслуживания граждан, при совершении торговых операций, в области экологии и в других приоритетных сферах деятельности.

Реализация закона позволит улучшить работу и повысить ответственность контрольно-надзорных органов.

Политические последствия принятия закона состоят в повышении авторитета Российской Федерации, как в Международной организации законодательной метрологии, так и в региональных метрологических организациях.

Юридические последствия принятия закона заключаются в повышении эффективности правового регулирования в области обеспечения единства измерений, в устранении пробелов и противоречий, имеющихся в действующем законодательстве.

Рабочая группа по разработке проекта федерального закона "Об обеспечении единства измерений"

Ханова Е.П.,

заместитель директора Департамента технического регулирования и метрологии Минпромэнерго России (руководитель рабочей группы)

Лаврищев А. А.

начальник отдела метрологии Департамента технического регулирования и метрологии Минпромэнерго России (заместитель руководителя рабочей группы)

Богомолов Ю.А.

сопредседатель Экспертного совета при Администрации Президента Российской Федерации

Бодренкова О.А.

ведущий специалист Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям

Бубук Г.А.

главный метролог Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации

Вислоусов А.Ю.

заместитель начальника отдела Министерства образования и науки Российской Федерации

Воронин B.C.

заместитель директора Департамента развития инфраструктуры и инвестиций Минтранса России

Клейменов Ю.А.

заместитель начальника 1 отдела Метрологической службы Вооруженных Сил Российской Федерации

Кононогов С.А.

директор ГУП "ВНИИ Метрологической службы" (по согласованию)

Крутиков В.Н.

заместитель руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии

Лахов В.М.

начальник управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии

Лисецкий P.M.

заместитель начальника 3 отдела МВД России

Миронов В.В.

первый заместитель генерального директора ГУП г. Москвы "ОБОРОНТЕСТ" (по согласованию)

Октябрьский A.M.

заместитель начальника управления Федерального агентства по науке и инновациям

Палинкаш М.В.

заместитель начальника отдела Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Попов М.А.

консультант Правового департамента Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации

Спиридонов А.И.

заведующий отделом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

Шаблинский Д.М.

начальник отдела Минэкономразвития России

Шайко И.А.

начальник Метрологической службы Вооруженных Сил Российской Федерации

Шилов Н.Д.

главный метролог МЧС России

Контактные телефоны ответственных исполнителей от Минпромэнерго России

Департамент технического регулирования и метрологии

Директор Департамента

Глазатова Марина Константиновна

(095) 710-40-44

Заместитель директора

Ханова Елена Павловна

(095) 710-69-48

Начальник отдела метрологии

Лаврищев Андрей Аликович

(095) 710-54-73

Заместитель начальника отдела метрологии

Еремин Евгений Васильевич

(095) 710-57-74, 710-65-53

Факс (095) 710-65-53

E-mail: ogneva@mte.gov.ru