Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 марта 2020 г. по делу N 66а-194/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А, Пластинина И.В, при секретаре - помощнике судьи Костине Ф.В, с участием прокурора Яковлевой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-330/2019 по апелляционным жалобам администрации муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области, администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области, Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 11 декабря 2019 года, которым административный иск Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 537 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Гончаровское сельское поселение Выборгского района Ленинградской области" удовлетворён.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Павловой О.А, объяснения представителей Правительства Ленинградской области Савченко О.А, администрации муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области - Васильевой О.А, администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области - Кононовой И.А, Комитета градостроительной политики Ленинградской области - Кочоровой С.И, Комитета по природным ресурсам Ленинградской области - Хабаровой Е.А, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения против их удовлетворения представителя Федерального агентства лесного хозяйства Босой А.О, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 537, опубликованном на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области 5 декабря 2017 года, утверждён генеральный план муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского муниципального района Ленинградской области.

Федеральное агентство лесного хозяйства обратилось в Ленинградский областной суд с административным иском, в котором просило признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 537 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Гончаровское сельское поселение Выборгского района Ленинградской области" в части включения в границы населённых пунктов лесных участков в кварталах 131 (часть), 132 (часть), 138 (часть), 151 (часть), 167 (часть), 183 (часть) Черкасовского участкового лесничества, 28 (часть) Цвелодубовского участкового лесничества, 85 (часть) Житковского участкового лесничества Рощинского лесничества Ленинградской области, принадлежащих Российской Федерации на праве собственности.

В обоснование заявленного требования административный истец указал на то, что оспариваемый акт принят с нарушением установленной действующим законодательством процедуры согласования проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в связи с чем противоречит статьям 8, 83, 84 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 23 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 8, 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", подпунктам 1, 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736, подпунктам 2.1-2.4 Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённого приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года N 69.

Решением Ленинградского областного суда от 11 декабря 2019 года административное исковое заявление удовлетворено; признано не действующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2018 года N 537 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Гончаровское сельское поселение Выборгского района Ленинградской области" в части включения в границы населённых пунктов п/ст Вещево, Зверево, Гаврилово, Гранитное лесных участков в кварталах 131 (часть), 132 (часть), 138 (часть), 151 (часть), 167 (часть), 183 (часть) Черкасовского участкового лесничества, 28 (часть) Цвелодубовского участкового лесничества, 85 (часть) Житковского участкового лесничества Рощинского лесничества Ленинградской области, принадлежащих Российской Федерации на праве собственности.

В апелляционных жалобах администрация муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области и администрация муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области просят решение суда отменить, направить дело на новое рассмотрение.

В апелляционной жалобе Правительство Ленинградской области просит решение суда отменить, отказать полностью в удовлетворении административных исковых требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

В соответствии со статьёй 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно пункту 4 части 1 статьи 1 Областного закона Ленинградской области от 07 июля 2014 года N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" к полномочиям Правительства Ленинградской области относятся полномочия органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности по утверждению генеральных планов поселений.

Как установлено судом и следует из материалов дела, постановление Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 537 принято уполномоченным органом в надлежащей форме и опубликовано в установленном порядке.

Генеральный план отображает границы населённых пунктов, расположенных в границах Гончаровского сельского поселения, в том числе границы п/ст Вещево, Зверево, Гаврилово, Гранитное.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности (абзац восьмой пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации). Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населённого пункта.

Судом установлено, что по результатам выполненного ФГБУ "Рослеинфорг" картографического совмещения границ населённых пунктов Ленинградской области, отражённых в генеральном плане муниципального образования Гончаровское сельское поселение Выборгского района Ленинградской области, с материалами лесоустройства выявлено частичное наложение границ населённых пунктов на земли лесного фонда, находящихся в собственности Российской Федерации, а именно на лесные участки в кварталах 131 (часть), 132 (часть), 138 (часть), 151 (часть), 167 (часть), 183 (часть) Черкасовского участкового лесничества, 28 (часть) Цвелодубовского участкового лесничества, 85 (часть) Житковского участкового лесничества Рощинского лесничества Ленинградской области, входящие в состав лесного участка, имеющего кадастровый номер 47:00:0000000:501.

Вместе с тем если проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населённых пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В период направления генерального плана на согласование действовал порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённый приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года N 69.

Пунктом 2.1 указанного Порядка предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным подготовить документ территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности. До 1 января 2015 года в соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736 к полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населённых пунктов.

Судом установлено, что Федеральное агентство лесного хозяйства в письме от 7 октября 2015 года указало на отсутствие необходимости согласования проекта генерального плана муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области в связи с отсутствием информации о включении в границы населённых пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда.

Однако представленные административным истцом результаты картографического совмещения границ населённых пунктов муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области с материалами лесоустройства указывают на то, что земельные участки лесного фонда включены в земли населённых пунктов генеральным планом поселения без соответствующего разрешения уполномоченного на то органа исполнительной власти.

Таким образом, суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта генерального плана не соблюдена предусмотренная Градостроительным кодексом Российской Федерации процедура его согласования, чем нарушен порядок перевода земель из одной категории в другую, пришёл к обоснованному выводу о наличии оснований для признания постановления Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 537 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Гончаровское сельское поселение Выборгского района Ленинградской области" не действующим в оспариваемой части.

Приведённые в апелляционной жалобе доводы о том, что нет подтверждения включению в границы населённых пунктов спорных лесных участков, опровергаются материалами дела, аналогичны позиции административного ответчика и заинтересованных лиц в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка.

При этом суд правильно применил положения части 2 статьи 69 Лесного кодекса Российской Федерации и части 6 статьи 47 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", указав на то, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учёт которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости, их местоположение, границы и площадь определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площадям; план участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учёт участков лесного фонда, признаётся юридически действительным; лесной участок соответствует участку лесного фонда.

Наложение же границ земель населённых пунктов на земли лесного фонда подтверждено материалами дела, в частности заключениями ФГБУ "Рослесинфорг", подготовленными на основе материалов лесоустройства, и выписками из государственного лесного реестра, в котором в силу части 2 статьи 91 Лесного кодекса Российской Федерации содержится информация о составе земель лесного фонда, о лесных участках, о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов.

Вопреки доводам апелляционной жалобы письмо Федерального агентства лесного хозяйства от 7 октября 2015 года обоснованно не расценено судом как доказательство согласования проекта генерального плана муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области, предусматривающего включение земельных участков лесного фонда в границы населённых пунктов, поскольку соответствующего вывода в данном письме не содержится.

Что касается доводов о том, что проект генерального плана считается согласованным ввиду того, что Минрегион России нарушил трёхмесячный срок, установленный для его согласования, то такое нарушение, допущенное органом, не наделённым полномочиями по согласованию включения земельных участков лесного фонда в земли населённых пунктов, не может послужить основанием для вывода о согласовании проекта иным уполномоченным на то органом, в рассматриваемом случае Федеральным агентством лесного хозяйства.

Ссылки в апелляционных жалобах на нарушение обжалуемым решением суда прав физических и юридических лиц, являющихся собственниками земельных участков, включённых генеральным планом в границы населённых пунктов, подлежащих, по мнению подателей жалоб, привлечению к участию в деле, не основаны на положениях частей 5, 6, 8 и 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, из которых следует, что административные дела об оспаривании нормативного правового акта рассматриваются с участием органа, организации, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Названные же в апелляционных жалобах лица оспариваемый нормативный правовой акт не принимали.

Следует также учитывать, что специфика рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов обусловлена тем, что одним из признаков нормативного правового акта является распространение его действия на неопределённый круг лиц, в связи с чем, круг лиц, права которых могут быть затронуты при разрешении соответствующего спора, неограничен. В тоже время лицо, полагающее, что оно является субъектом регулируемых нормативным правовым актом правоотношений, а также то, что таким актом нарушены его права, вправе самостоятельно обратиться в суд с требованием о признании нормативного правового акта недействующим.

При таких обстоятельствах оснований для привлечения к участию в деле вышеуказанных физических и юридических лиц в отсутствие их волеизъявления, с учётом того, что круг лиц, права которых могут быть затронуты при разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта неограничен, у суда первой инстанции не имелось.

Решение Ленинградского областного суда от 11 декабря 2019 года основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинградского областного суда от 11 декабря 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области, администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области, Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи