Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 05 марта 2020 г. по делу N 8а-3392/2020[88а-5058/2020]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Карасовой Н.Х. и Иванова А.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Лукиной Т.А, действующей в интересах УМВД России по Астраханской области, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 28 августа 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Шиаркара П.С. об оспаривании решения органа полиции.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснение Шиаркара П.С. и его представителя по доверенности Илова В.Н, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Шиаркар П.С. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене решения управления по вопросам миграции УМВД России по Астраханской области от 7 мая 2019 года N 542/2018/30 об отказе в выдаче гражданину Исламской Республики Иран Шиаркару П.С. вида на жительство в Российской Федерации.

Решением Кировского районного суда г. Астрахани от 20 июня 2019 года в удовлетворении исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 28 августа 2019 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об удовлетворении исковых требований.

В кассационной жалобе, поданной Лукиной Т.А, действующей в интересах УМВД России по Астраханской области, в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи с его незаконностью и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 31 января 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Согласно статье 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9).

В соответствии с частью 11 приведенной нормы, обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Как следует из материалов дела, а основании решения (в форме заключения) УМВД России по Астраханской области от 7 мая 2019 года гражданину Исламской Республики Иран Шиаркару П.С. отказано в выдаче вида на жительство.

Решение принято на основании подпункта 8 пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в связи с невозможностью заявителя представить доказательства о способности содержать себя и членов своей семьи в пределах прожиточного минимума, установленного на территории Астраханской области.

Принимая решение о признании данного решения незаконным, суд апелляционной инстанции указал, что решение представляет собой несоразмерное ограничение прав и свобод человека и гражданина при отсутствии справедливого соотношения публичных и частных интересов, необоснованное вмешательство в семейную жизнь административного истца. Также суд апелляционной инстанции посчитал, что вывод миграционного органа об отсутствии у Шиаркара П.С. дохода, необходимого для содержания себя и членов семьи без помощи государства, не соответствует действительности. Кроме того, суд апелляционной инстанции со ссылкой на административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, указал, что государственный орган был обязан запросить документы о доходах иностранного гражданина, осуществляющего трудовую деятельность на территории России, находящиеся в распоряжении налоговых органов.

Однако с этими доводами нельзя согласиться.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции не позднее, чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.

В соответствии с частью 5 статьи 8 данного Федерального закона порядок выдачи или продления срока действия вида на жительство, форма заявления о выдаче или продлении срока действия вида на жительство, а также порядок подачи заявлений в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг, утверждается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции. Перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче или продлении Срока действия вида на жительство, в том числе представляемых в форме электронного документа, утверждается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции.

Указанные порядок оказания государственной услуги и перечень требуемых документов установлен административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утвержденным Приказом МВД России от 9 ноября 2017 года N 846. Приказом также утверждена форма заявления о выдаче вида на жительство (Приложение N1).

Пунктами 28-41 административного регламента предусмотрен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем, способы их получения заявителем, в том числе в электронной форме, порядок их представления.

Согласно подпункту 28.4 административного регламента для получения вида на жительство иностранный гражданин подает в подразделение по вопросам миграции документ, подтверждающий наличие законного источника средств к существованию, позволяющего содержать себя в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, или документ, подтверждающий нетрудоспособность заявителя.

Такими документами являются: справка о доходах физического лица, справка с места работы, пенсионное удостоверение, справка территориального органа Пенсионного фонда Российской Федерации, подтверждающая факт установления пенсии, подтверждение о получении алиментов, справка о доходах лица, на иждивении которого находится заявитель, справка о наличии банковского вклада с указанием номера счета и суммы вклада, иной документ, подтверждающий получение доходов от не запрещенной законом деятельности или нетрудоспособность. Банковский вклад должен подтверждать наличие у иностранного гражданина на срок предоставления государственной услуги денежных средств в размере не ниже прожиточного минимума, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого иностранный гражданин обращается с заявлением.

Таким образом, документ, подтверждающий наличие законного источника средств к существованию, позволяющего содержать себя в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, является обязательным для представления иностранным гражданином, обратившимся с заявлением о выдаче вида на жительство.

Согласно утвержденной форме заявления о выдаче вида на жительство в нем подлежат указанию сведения о виде и величине среднемесячного дохода иностранного гражданина со дня получения разрешения на временное проживание (пункт 12 формы заявления).

При этом графы формы заявления предполагают необходимость указания размера конкретного вида дохода иностранного гражданина, подтверждающего возможность иностранного гражданина содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства.

В пункте 12 заявления "Вид и величина среднемесячного дохода со дня получения разрешения на временное проживание" Шиаркар П.С. указал в качестве такового заработную плату супруги ФИО4 в размере "данные изъяты". К своему заявлению иностранный гражданин приобщил справку о доходах физического лица за 2018 год на имя ФИО4, согласно которой ее среднемесячный доход в 2018 году составил "данные изъяты". Также к заявлению о выдаче вида на жительство иностранным гражданином было приобщено письменное обязательство о содержании заявителя, выданное его супругой. Иные сведения об имеющихся доходах и документы в их подтверждение Шиаркар П.С. не представил.

Согласно пункту 104 административного регламента при подаче заявления заявитель обеспечивает надлежащее заполнение установленной формы заявления и подготовку необходимого пакета документов с приложением копий документов в случаях, предусмотренных административным регламентом. Положение указанного пункта административного регламента предполагает, что заявитель несет ответственность за полноту и достоверность сведений, изложенных в заявлении о выдаче вида на жительство, и документов, представляемых совместно с заявлением.

При оказании государственных услуг и осуществлении возложенных функций и полномочий органы государственной власти, в частности УМВД России по Астраханской области, руководствуются принципом добросовестности исполнения сторонами своих обязательств. Качественная реализация государственным органом своих полномочий напрямую зависит от надлежащего выполнения заявителями государственных услуг возложенных на них обязанностей. Представляется, что заявитель, действуя добросовестно в своих интересах, представляет в уполномоченный государственный орган все те необходимые сведения и документы, которые имеются в его распоряжении и которые будут достаточны для выполнения государственным органом своих функций и полномочий. Заявитель должен предполагать, что представление им неполных, неточных или несоответствующих действительности сведений или документов может повлечь принятие государственным органом отрицательного решения в отношении такого заявителя.

Отсутствие в распоряжении государственного органа по вине заявителя сведений и документов, обязанность по представлению которых лежит на заявителе, не может указывать на незаконность принимаемого государственным органом отрицательного решения, поскольку оно является следствием предполагаемого добросовестного исполнения заявителем своих обязательств.

Положение пункта 48.1 административного регламента, на который ссылается в обоснование своего решения суд апелляционной инстанции, предусматривает право иностранного гражданина предоставить по своей инициативе декларацию о доходах в качестве документа, подтверждающего наличие у него законного источника средств к существованию. Указанное нормативное положение корреспондирует норме пункта 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-03 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и пункта 50.2 административного регламента, предусматривающих запрет требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов.

Однако судом апелляционной не принято во внимание, что положение пункта 8 части 6 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ, согласно которому положения пункта 2 части 1 статьи 7 данного Федерального закона не распространяются на документы о трудовой деятельности, трудовом стаже и заработке гражданина, а также документы, оформленные по результатам расследования несчастного случая на производстве либо профессионального заболевания.

Таким образом, установив, что иностранный гражданин Исламской Республики Иран Шиаркар П.С. осуществляет трудовую деятельность на территории Российской Федерации, о чем иностранный гражданин указал в своем заявлении о выдаче вида на жительство, суд апелляционной инстанции ошибочно сделал вывод об освобождении иностранного гражданина в силу пункта 48.1 административного регламента от обязанности представления сведений и документов о его доходах от трудовой деятельности.

Пункт 48.1 административного регламента не освобождает иностранного гражданина от обязанности указывать в заявлении о выдаче вида на жительство сведения о своих доходах, в том числе о доходах от трудовой деятельности.

Ошибочным также является и применение судом апелляционной инстанции положения пункта 137 административного регламента, предусматривающего необходимость направления в налоговые органы запроса о представлении копии налоговой декларации в случае, если заявитель не представил её по собственной инициативе. Данное нормативное положение применимо только в том случае, когда заявитель, указывая в своем заявлении о выдаче вида на жительство вид и размер своего дохода, желает подтвердить его налоговой декларацией.

Необоснованными являются выводы суда апелляционной инстанции о том, что оспариваемое решение представляет собой серьезное вмешательство в сферу личной и семейной жизни административного истца.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (г. Рим 4 ноября 1950 года) каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции. Однако по смыслу части 2 статьи 8 Конвенции вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права допускается, когда это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Положения статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в их интерпретации Европейским Судом по правам человека не препятствуют государству в соответствии с нормами международного права и своими договорными обязательствами контролировать въезд иностранцев, а равно их пребывание на своей территории (Постановления от 28 мая 1985 г. по делу "Абдулазиз, Кабалес и Балкандали (Abdulaziz, Cabales and Balkandali) против Соединенного Королевства", ? 68; от 19 февраля 1996 г. по делу "Тюль (Gul) против Швейцарии", ? 38; от 10 марта 2011 г. по делу "Киютин (Kiyutin) против России", ? 53 и др.). Европейский Суд по правам человека пришел к выводу о том, что названная Конвенция не гарантирует иностранцам право въезжать в определенную страну или проживать на ее территории и не быть высланными, указав, что лежащая на государстве ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает его контролировать въезд в страну; вместе с тем решения в этой сфере, поскольку они могут нарушить право на уважение личной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе статьей 8 названной Конвенции, должны быть оправданы насущной социальной необходимостью и соответствовать правомерной цели (Постановления от 21 июня 1988 г. по делу "Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов", ? 28; от 24 апреля 1996 г. по делу "Бугханеми (Boughanemi) против Франции", ? 41; от 26 сентября 1997 г. по делу "Эль-Бужаиди (Е1 Boujaidi) против Франции" и др.).

Конституционный суд Российской Федерации неоднократно указывал, что семья и семейные ценности, относясь к ценностям, находящимся под защитой Конституции Российской Федерации и международных договоров России, не имеют, однако, безусловного во всех случаях преимущества перед другими конституционно значимыми ценностями, а наличие семьи не обеспечивает иностранным гражданам бесспорного иммунитета от законных и действенных принудительных мер в сфере миграционной политики, соразмерных опасности миграционных правонарушений и практике уклонения от ответственности (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2014 года N 628-О, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2015 года N 2667-О).

Правовым основанием для вынесения уполномоченным государственным органом решения об отказе Шиаркар П.С. в выдаче вида на жительство являлись нормы Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Само по себе решение об отказе в выдаче вида на жительство не представляет собой вмешательство в право иностранного гражданина на уважение личной и семейной жизни, поскольку правовые последствия его принятия не создают препятствия для проживания иностранного гражданина на территории Российской Федерации совместно с членами его семьи на иных законных основаниях.

Согласно пунктам 5 и 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод.

Оспариваемое решение об отказе в выдаче вида на жительство не влекло для административного истца никаких правовых последствий, в том числе связанных с необходимостью выезда иностранного гражданина за пределы Российской Федерации. Данное решение не предполагает невозможность проживания истца в стране со своей семьей на иных законных основаниях. Кроме того, Шиаркар П.С. на момент вынесения оспариваемого решения имел действующее разрешение на временное проживание сроком действия до 22 февраля 2021 года, и он не был лишен права сразу же повторно обратиться в органы внутренних дел с заявлением о выдаче вида на жительство с приложением всех необходимых документов, свидетельствующих о достаточности средств для содержания себя и членов своей семьи в пределах прожиточного минимума, в том числе, с учетом доходов от трудовой деятельности по новому месту работы. Доказательств лишения возможности совместного проживания со своей супругой истцом не представлено. В связи с чем, решение об отказе Шиаркару П.С. в выдаче вида на жительство не представляет собой вмешательство в сферу личной и семейной жизни административного истца.

Таким образом, выводы суда апелляционной инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, а выводы, изложенные в обжалованном судебном акте, не соответствуют обстоятельствам административного дела.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В силу пункта 4 части 1 статьи 329 поименованного Кодекса суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

При таких обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции считает апелляционное определение подлежащим отмене, а решение суда первой - инстанции оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 328 и 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

кассационную жалобу Лукиной Т.А, действующей в интересах УМВД России по Астраханской области, удовлетворить.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 28 августа 2019 года отменить, решение Кировского районного суда г. Астрахани от 20 июня 2019 года оставить в силе.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Н.Х. Карасова

А.Е. Иванов