Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 февраля 2020 г. по делу N 66а-494/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Селиверстовой И.В. и Ефремовой О.Н, при секретаре Ковалевой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-4070/2019 по административному исковому заявлению Волковой Виктории Александровны, Шайковской Елены Борисовны, Равского Дмитрия Олеговича, Гущина Сергея Александровича, Родонова Дмитрия Валентиновича, Родонова Сергея Дмитриевича, в лице законного представителя Горшковой Елены Анатольевны о признании недействующим нормативного правового акта, по апелляционной жалобе административных истцов Волковой Виктории Александровны, Шайковской Елены Борисовны, Равского Дмитрия Олеговича, Гущина Сергея Александровича, Родонова Дмитрия Валентиновича, Родонова Сергея Дмитриевича, в лице законного представителя Горшковой Елены Анатольевны, на решение Московского городского суда от 17 октября 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, объяснения административного истца и представителя административных истцов Равского Д.О, объяснения административного истца Гущина С.А, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Правительства Москвы и Мэра Москвы Аветисянца Э.Л, возражения представителя Правительства Москвы и Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы Котова С.А, возражения представителя Префектуры Юго-Восточного административного округа города Москвы Быстрова А.А, возражения представителя ООО "ТПУ Люблино" Алексеева В.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

граждане Волкова В.А, Шайковская Е.Б, Равский Д.О, Гущин С.А, Родонов Д.В, Родонов С.Д, в лице законного представителя Горшковой Е.А. обратились в Московский городской суд с уточненным административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия Постановления Правительства Москвы от 27 февраля 2018 года N 134-ПП "Об утверждении проекта планировки территории, ограниченной Краснодарской улицей, Совхозной улицей, Белореченской улицей, включая территорию транспортно-пересадочного узла "Люблино" (далее также - Постановление N 134-ПП).

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что нарушена процедура принятия оспариваемого Постановления, поскольку не были проведены публичные слушания по утвержденному проекту планировки. Публичные слушания, оповещение о которых содержалось в средствах массовой информации, проводились исключительно по проекту планировки территории транспортно-пересадочного узла "Люблино". По мнению административных истцов, размещенная информация о публичных слушаниях была не достоверной, что привело к нарушению их прав на участие в публичном обсуждении проекта планировки территории. Несоответствие названия проекта, вынесенного на публичные слушания, и наименования проекта, утвержденного Постановлением N 134-ПП, является существенным, поскольку оспариваемым нормативным правовым актом предусмотрено строительство жилого дома общей площадью 45 000 кв.м. Размещение данного объекта приведет к увеличению нагрузки на социальную инфраструктуру района и экологическую обстановку, что нарушает право административных истцов на благоприятную окружающую среду. Ввиду того, что имело место искажение информации, оспариваемое Постановление не соответствует его виду, а сам нормативный правовой акт противоречит статье 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положениям Конституции Российской Федерации.

Московским городским судом 17 октября 2019 года принято приведенное выше решение, об отмене которого как незаконного и о принятии нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований просят в апелляционной жалобе административные истцы.

В обоснование доводов апелляционной жалобы и дополнениях к ней, представитель административных истцов Равский Д.О. указывает, что решение суда первой инстанции основано на неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, имеется недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, а также решение суда постановлено с нарушением норм материального права, что является основанием для его отмены.

Так, по мнению апеллянтов, суд пришел к неверному выводу о том, что многоквартирный дом мог быть размещен в общественно-деловой зоне транспортно-пересадочного узла (далее также - ТПУ), предназначенного для обеспечения безопасного и комфортного обслуживания пассажиров в местах их пересадок с одного транспорта на другой, ввиду того, что жилые помещения не предназначены для такого использования. По этом причине многоквартирный дом не мог быть включен в состав ТПУ, а земельный участок, на котором размещается многоквартирный дом не может включаться в территорию ТПУ.

Апеллянты также полагают, что в ходе рассмотрения дела не нашел подтверждения факт соблюдения процедуры публичных слушаний, поскольку суд первой инстанции не привел ссылок и не сделал вывод о соблюдении данной процедуры. Кроме того, неверно истолкованы положения статьи 6.1 и части 6 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как оповещение о начале публичных слушаний не было доведено до всех заинтересованных лиц.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Правительством Москвы, Мэром Москвы, Комитетом по архитектуре и градостроительству города Москвы, а также прокуратурой города Москвы представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В судебное заседание административные истцы Волкова В.А, Шайковская Е.Б, Родонов Д.В, Родонов С.Д, в лице законного представителя Горшковой Е.А, окружная комиссия по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились. Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции пришла к выводу об отсутствии предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

Судом первой инстанции установлено, что Постановлением Правительства Москвы от 27 февраля 2018 года N 134-ПП утвержден проект планировки территории, ограниченной Краснодарской улицей, Совхозной улицей, Белореченской улицей, включая территорию транспортно-пересадочного узла "Люблино", в целях организации перронов посадки-высадки пассажиров наземного общественного транспорта, размещения жилой и общественно-жилой застройки, организации пешеходных связей между объектами ТПУ - подземных пешеходных переходов реконструкции автомобильной дороги общего пользования регионально, обеспечивающих связь между вестибюлями станций метрополитена, автобусными остановками.

Текст Постановления N 134-ПП опубликован на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 1 марта 2018 года, а также в печатном издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 12, от 15 марта 2018 года.

Принятию оспариваемого постановления предшествовало издание постановления Правительства Москвы от 6 сентября 2011 года N 413-ПП "О формировании ТПУ в городе Москве".

Так, Постановлением Правительства Москвы 6 сентября 2011 года в целях оптимизации взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по совершенствованию системы управления движением различных видов транспорта и организации эффективности транспортного сообщения на территории города Москвы Правительством Москвы издано постановление N 413-ПП (с учетом внесенных в него изменений на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) "О формировании транспортно-пересадочных узлов", которым постановлено осуществить формирование транспортно-пересадочных узлов и размещение иных объектов капитального строительства регионального значения, являющихся объектами транспортной инфраструктуры, согласно приложению 1 к настоящему постановлению.

В приложении 1 к постановлению Правительства Москвы от 6 сентября 2011 года N 413-ПП предусмотрено формирование транспортно-пересадочного узла Люблино, в состав которого войдет станция метрополитена, сроком реализации указан 2016-2020 годы.

Отказывая в признании Постановления N 134-ПП недействующим, суд исходил из того, что оно принято уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, предоставленной действующим законодательством, и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вывод суда мотивирован тем, что оспариваемое регулирование осуществлено в сфере градостроительной деятельности, с соблюдением процедуры публичных слушаний, прав административных истцов на благоприятную окружающую среду и благоприятные условия жизнедеятельности не нарушает. Доводы административных истцов об осуществлении строительства многоквартирного дома в общественно-деловой зоне ТПУ были проверены судом и не нашли своего подтверждения. Данные выводы суда основаны на законе, соответствуют материалам дела, и оснований для признания их неправильными не имеется.

Правоотношения в указанной выше сфере на федеральном уровне регламентированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ), Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится, как следует из содержания подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, в том числе утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, региональных нормативов градостроительного проектирования.

Законодательное разграничение полномочий в градостроительной деятельности закреплено также статьями 6, 7, 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющими соответственно полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере.

В соответствии с Уставом города Москвы, утвержденным Законом города Москвы от 28 июня 1995 года, к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится в том числе регулирование градостроительной деятельности (пункт 9 части 1 статьи 13). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации город Москва вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы и иные правовые акты города Москвы (статья 12 Устава). Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы (статьи 5, 9, 44).

В соответствии со статьями 2, 13, 14, 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы в пределах своих полномочий разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства. Правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства Москвы.

Согласно статье 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1). Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий (часть 2). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5).

Исходя из положений статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории; положение о характеристиках планируемого развития территории; положение об очередности планируемого развития территории, содержащее этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

В силу частей 2, 3, 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых участков. Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.

Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются в том числе органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовка документации осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и иных документов, перечисленных в части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Особенности градостроительной деятельности в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) установлены статьей 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми документами территориального планирования города федерального значения Москвы являются Генеральный план города федерального значения Москвы, включающий, сведения, предусмотренные статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также карты планируемого размещения объектов регионального значения на территории города федерального значения Москвы, правила землепользования и застройки города Москвы, утверждаемые нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти названного субъекта Российской Федерации. Утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования города федерального значения Москвы документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном Градостроительного кодекса Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти города Москвы.

Реализация проекта планировки территории, как следует из части 1 статьи 42, части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривает в том числе разработку проектной документации, представляющей собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в том числе для установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

В соответствии с тем, что оспариваемый проект планировки находится в зоне городских общественных центров, транспортно-пересадочных узлов и примагистральных территорий, в границах проекта планировки отображен земельный участок с кадастровым номером 77:04:0004016:20, на котором запланировано строительство многоквартирного жилого дома.

Как верно установлено судом первой инстанции, с учетом Генерального плана г. Москвы, утвержденного Законом города Москвы от 5 мая 2010 года N 10, и Правил землепользования и застройки г. Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП, данный земельный участок имеет вид разрешенного использования, предусматривающий строительство многоквартирного жилого дома, участок расположен в функциональной и территориальной зонах, предусматривающих размещение многоквартирной жилой застройки.

Вместе с тем, земельный участок с кадастровым номером 77:04:0004016:20 не входит в состав ТПУ, что следует из основной части проекта планировки, включающей в себя, в том числе: чертеж планировки территории, и материалов по обоснованию проекта планировки территории, а также плана межевания территории, вынесенных на публичные слушания.

В соответствии с частью 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов планировки территории осуществляется для установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Следовательно, проект планировки территории не является проектом транспортно-пересадочного узла, не определяет конкретную его конфигурацию, а устанавливает лишь зону, в пределах которой возможно разместить в будущем данный объект в соответствии с проектной документацией, которая проходит экспертизу на соответствие в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим и иным обязательным требованиям.

Судебная коллегия находит правильными выводы суда о соблюдении процедуры принятия Постановления N 134-ПП, в связи с тем, что публичные слушания по проекту планировки территории, утвержденным этим нормативным правовым актом, проведены с соблюдением требований Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, судом первой инстанции установлено, что в целях исполнения предусмотренных процедур информация о проведении публичных слушаний доведена до всеобщего сведения путем опубликования в печатном издании "Юго-Восточный Курьер", декабрь 2016 года N 48 (715) и размещена на официальных сайтах префектуры Юго-Восточного административного округа г. Москвы и управы района Люблино, на информационных стендах, подъездах жилых домов, расположенных на территории района. Была организована экспозиция материалов. Публичные слушания проводились в период с 26 декабря 2016 года по 10 февраля 2017 года, оформлен протокол публичных слушаний. 9 февраля 2017 года Комиссией по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы в Юго-Восточном административном округе города Москвы подготовлено заключение о результатах публичных слушаний.

В связи с этим суд обоснованно не согласился с доводом о том, что рассматриваемый проект планировки территории утвержден Правительством Москвы без надлежащего проведения процедур, в том числе процедуры публичных слушаний.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что содержание проекта планировки, вынесенного на публичные слушания, и содержание утвержденного Постановлением N 134-ПП проекта планировки идентичны, а само по себе дополнение наименования проекта планировки не может однозначно указывать на изменение его содержания и как следствие на не соблюдение процедуры публичных слушаний, ввиду того, что изменение наименования, не меняет существа вынесенного на публичные слушания вопроса.

В ходе судебного разбирательства ссылки административных истцов на то, что Правительством Москвы в связи с принятием оспариваемого постановления нарушены их права на благоприятную окружающую среду, на благоприятные условия жизнедеятельности, подтверждения не нашли.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, и применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.

При рассмотрении дела судом первой инстанции не допущено нарушений, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены или изменения судебного акта в апелляционном порядке, в том числе и тех, ссылки на которые имеются в апелляционных жалобах административных истцов.

Доводы апелляционных жалоб основаны на ошибочном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, повторяют доводы административных истцов в суде первой инстанции, которым в решении дана надлежащая правовая оценка. Несогласие с решением суда не является предусмотренным законом основанием для отмены судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского городского суда от 17 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Волковой Виктории Александровны, Шайковской Елены Борисовны, Равского Дмитрия Олеговича, Гущина Сергея Александровича, Родонова Дмитрия Валентиновича, Родонова Сергея Дмитриевича, в лице законного представителя Горшковой Елены Анатольевны - без удовлетворения.

Председательствующий (подпись)

Судьи (подписи)