Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 июня 2020 г. по делу N 8а-12791/2020[88а-14246/2020]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Баранова Г.В.

судей Васляева В.С, Гайдарова М.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации г. Пензы, Министерства сельского хозяйства Пензенской области на решение Пензенского областного суда от 14 октября 2019 года и апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 января 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Абдуллаева Я.С.о, Авакяна В.М., Апкаевой Р.Я, Бергольц И.Е. Пузавиной С.Ю, Селиверстовой Г.А, Усмановой С.В, Хинчагова А.Ю. к Министерству сельского хозяйства Пензенской области о признании недействующим подпункта 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174 в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242.

Заслушав доклад судьи Баранова Г.В, пояснения посредством видеоконференцсвязи представителя Министерства сельского хозяйства Пензенской области - Конищева М.В, представителя администрации г. Пензы - Андросову Е.Н, поддержавших доводы своих кассационных жалоб, Хинчагова А.Ю, его представителя - Богородицкого А.А, Апкаеву Р.Я, возражавших относительно доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Четвертого отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах с дислокацией в г. Саратове - Серебрякова А.А, полагающего о законности оспариваемых судебных актов, исследовав письменные материалы административного дела, судебная коллегия

установила:

Абдуллаев Я.С.о, Авакян В.М, Апкаева Р.Я, Бергольц И.Е, Рузавина С.Ю, Селиверстова Г.А, Усманова С.В, Хинчагов А.Ю. обратились в суд с административным иском к Министерству сельского хозяйства Пензенской области о признании недействующим подпункта 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174 в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242.

Приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174 "Об утверждении Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области" (далее - приказ Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174) утвержден Порядок разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области (далее - Порядок разработки схемы размещения НТО). Текст приказа опубликован в газете "Пензенские губернские ведомости" 10 декабря 2010 года N 105 (476).

Приказом Министерством сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242 "О внесении изменений в Порядок разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утвержденный приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174 (с последующими изменениями)" (далее - приказ Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242) в указанный Порядок разработки схемы размещения НТО внесены изменения.

Текст приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242 опубликован 22 июня 2016 года на официальном сайте Министерства сельского хозяйства Пензенской области http://www.mcx-penza.ru и вступил в силу со дня его официального опубликования - 22 июня 2016 года.

Согласно подпункту 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения НТО (в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242) исключение мест размещения нестационарных торговых объектов из схемы, изменение данных, содержащихся в схеме, осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления с учетом требований законодательства Российской Федерации при наличии следующих оснований: истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта.

Административные истцы Абдуллаев Я.С.о, Авакян В.М, Апкаева Р.Я, Бергольц И.Е, Рузавина С.Ю, Селиверстова Г.А, Усманова С.В, Хинчагов А.Ю. обратились в Пензенский областной суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в обоснование которого указали, что на территории города Пензы с 1990 - 2000 годов были размещены занимаемые ими на основании договоров аренды нестационарные торговые объекты, которые до настоящего времени востребованы населением, приносят стабильный доход и имеют постоянных покупателей, эксплуатация которых осуществлялась до утверждения в городе Пензе схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Административные истцы занимали места под нестационарные торговые объекты по следующим адресам: Абдуллаев Я.С.о. по адресу: г. Пенза, ул.Чаадаева, д. 31А; Авакян В.М, Апкаева Р.Я, Усманова С.В. - г. Пенза, Привокзальная площадь, ст.Пенза I; Селиверстова Г.А. - г.Пенза, ул. Леонова, д.1 (остановка "Центр искусств"); Бергольц И.Е. - г. Пенза, ул.Тернопольская (остановка "Магазин "Россия"); Хинчагов А.Ю. - г.Пенза, ул.Суворова, д.139; Рузавина С.Ю. - г. Пенза, ул.Минская, д.18А.

После расторжения договоров аренды и окончания судебных процессов, касающихся прав административных истцов занимать места без аукциона, они обратились за проведением аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов и заключения договоров на их размещение на новый срок, в чем им было отказано по причине исключения мест размещения нестационарных торговых объектов из схемы.

Административные истцы также указали, что данная ситуация стала возможной ввиду применения приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174 с изменениями, внесенными приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242, который позволил администрации г. Пензы произвольно пересмотреть ранее предусмотренные места размещения нестационарных торговых объектов.

По мнению административных истцов, оспариваемое положение приказа содержит в себе отдельное самостоятельное основание для исключения этих объектов, не обремененное дополнительными требованиями и обязательствами, предусмотренными частью 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Методическими рекомендациями по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации, утвержденными письмом Минпромторга России от 23 марта 2015 года N ЕВ-5999/08, в связи с чем они лишены возможности реализации своего права на занятие этих мест.

Кроме того, поскольку приказ Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242 опубликован только на Интернет-ресурсе, без опубликования в печатном издании при наличии такового, административные истцы считают процедуру принятия нормативного правового акта нарушенной.

Административные истцы Абдуллаев Я.С.о, Авакян В.М, Апкаева Р.Я, Бергольц И.Е, Рузавина С.Ю, Селиверстова Г.А, Усманова С.В, Хинчагов А.Ю. с учетом измененных требований просили суд: признать недействующим подпункт 2 пункта 2 приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N1174 "Об утверждении порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области" в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242.

Решением Пензенского областного суда от 14 октября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 января 2020 года административные исковые требования удовлетворены.

В кассационных жалобах, поданных администрацией г. Пензы 10 апреля 2020 года, поступившей в Первый кассационный суд 17 апреля 2020 года, Министерством сельского хозяйства Пензенской области 12 мая 2020 года, поступившей в Первый кассационный суд 18 мая 2020 года, ставится вопрос об отмене судебных актов, считают, что суды неверно оценили обстоятельства, имеющие значение для дела, а также неправильно применили нормы материального и процессуального права.

Абдуллаев Я.С.о, Авакян В.М, Бергольц И.Е, Рузавина С.Ю, Селиверстова Г.А, Усманова С.В, УФАС по Пензенской области, представитель прокуратуры Пензенской области о времени и месте рассмотрения жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме. С учетом части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело без их участия.

Проверив представленные материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения судебных актов.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о несоответствии оспариваемых предписаний Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 29 января 2015 года N 225-О, осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Одним из вопросов местного значения городского округа является создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Как установлено Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием таких условий, в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли: предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях (часть 3 статьи 17).

В соответствии с подпунктом 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектов, на использование земель или земельных участков в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из приведенных правовых норм следует вывод о том, что вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 23 ноября 2010 года N 1174 утвержден Порядок разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, который опубликован в газете "Пензенские губернские ведомости" 10 декабря 2010 года N 105 (476).

Министерством сельского хозяйства Пензенской области издан приказ от 21 июня 2016 года N 242, который опубликован 22 июня 2016 года на официальном сайте Министерства сельского хозяйства Пензенской области http://www.mcx-penza.ru и вступил в силу со дня его официального опубликования - 22 июня 2016 года.

Приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242 в Порядок разработки схемы размещения нестационарные торговые объекты внесены изменения, в том числе в пункт 2, который изложен в следующей редакции: "Схема размещения нестационарных торговых объектов (далее - схема) разрабатывается и утверждается органами местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области, определенными в соответствии с уставами муниципальных образований (далее - уполномоченный орган местного самоуправления). Включение (исключение) нестационарных торговых объектов в схему, изменение данных, содержащихся в схеме, осуществляется по инициативе уполномоченного органа местного самоуправления, в том числе при поступлении предложений от федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих полномочия собственника имущества, а также от заинтересованных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (далее - заинтересованные лица).

Исключение нестационарных торговых объектов из схемы, изменение данных, содержащихся в схеме, осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления с учетом требований законодательства Российской Федерации при наличии следующих оснований: изменение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта; строительство, реконструкция, ремонт объектов систем электро-, газоснабжения, объектов систем теплоснабжения, объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения федерального, регионального или местного значения, ремонт или реконструкция автомобильных дорог влечет невозможность размещения нестационарного торгового объекта в указанном месте; принято в установленном действующим законодательством порядке решение о резервировании или изъятии земельного участка, на котором размещен нестационарный торговый объект, для государственных или муниципальных нужд".

Приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 4 октября 2019 года N 426 подпункт 2 пункта 2 сформулирован в следующей редакции: "истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта (в случае возникновения оснований, предусмотренных абзацами четвертым, седьмым - одиннадцатым подпункта 8.3 пункта 8 настоящего Порядка, в соответствии с которыми отказывается во включении нестационарного торгового объекта в схему)".

При рассмотрении и разрешении административного дела суды первой и апелляционной инстанций установили, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Министерства сельского хозяйства Пензенской области с соблюдением требований законодательстве к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Разрешая заявленные требования административного искового заявления и удовлетворяя их, суд первой инстанции, руководствуясь положениями статей 208, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статьей 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О, пришел к обоснованному выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, что оспариваемое положение нормативного акта применялось по отношению к административным истцам, поскольку на основании данной нормы занимаемые ими места нестационарных торговых объектов были исключены из схемы нестационарных торговых объектов по истечению срока их размещения, несмотря на установленный законом запрет на пересмотр мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения схемы, установлена неопределенность содержания правовой нормы, допускающая ее неоднозначное толкование.

В соответствии с частями 1 и 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

При рассмотрении и разрешении административного дела судами первой и апелляционной инстанций установлено, что административные истцы на основании договоров аренды земельных участков, заключенных на неопределенный срок (кроме Селиверстовой Г.А, с которой договор аренды заключен на период с 10 октября 2001 года по 10 октября 2003 года) занимали следующие места под размещение нестационарных торговых объектов (далее - НТО):

Абдуллаев Я.С.о. на основании договора аренды от 11 декабря 2008 года N 427/08 место по адресу: г. Пенза, ул.Чаадаева, д.31А; Авакян В.М, Апкаева Р.Я, Усманова С.В. на основании договоров аренды от 07 июня 2007 года N 7990, от 10 октября 2007 года N 8271, от 20 апреля 2009 года N 132/09 место по адресу: г. Пенза, Привокзальная площадь, ст.Пенза I; Селиверстова Г.А. на основании договора аренды от 7 мая 2002 года N 3350 место по адресу: г. Пенза, ул. Леонова, д.1 (остановка "Центр искусств"); Бергольц И.Е. на основании договора аренды от 27 ноября 2006 года N 7618 и договора уступки прав и обязанностей по договору аренды от 27 ноября 2006 года N 7618 от 14 апреля 2016 года место по адресу: г. Пенза, ул.Тернопольская (остановка "Магазин "Россия"); Хинчагов А.Ю. на основании договора аренды от 26 ноября 2004 года N 6051 место по адресу: г. Пенза, ул.Суворова, д.139; Рузавина С.Ю. на основании договора аренды от 08 ноября 2007 года N 8326 место по адресу: г. Пенза, ул.Минская, д.18А.

Управление муниципального имущества города Пензы направило административным истцам претензии, в которых предупредило их за три месяца об отказе от договоров и их расторжении: 10 декабря 2013 года направлена претензия Авакян В.М.; 17 октября 2014 года направлена претензия Усмановой С.В.; 24 июня 2016 года направлена претензия Хинчагову А.Ю.; 30 декабря 2016 года направлена претензия Апкаевой Р.Я.; 01 марта 2017 года направлены претензии Бергольц И.Е, Рузавиной С.Ю, Селиверстовой Г.А.; 03 марта 2017 года направлена претензия Абдуллаеву Я.С.о.

Из материалов дела следует и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что административные истцы до настоящего времени эксплуатируют указанные нестационарные торговые объекты.

Указанные торговые места включены в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденную постановлением администрации г. Пензы от 09 апреля 2015 года. Основанием для включения данных мест в схему явились заключенные с административными истцами договоры аренды земельных участков.

В схеме, утвержденной постановлением администрации г. Пензы от 18 января 2018 года N 74, в отношении рассматриваемых нестационарных торговых объектов введен срок размещения с 09 апреля 2015 года по 09 апреля 2018 года, а в схеме, утвержденной постановлением администрации г. Пензы от 15 мая 2018 года N 835 спорные места размещения нестационарных торговых объектов отсутствуют.

В 2018 году административные истцы обращались в администрацию города Пензы с заявками о проведении аукционов на право заключения договоров аренды на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Пензы, на которые администрация города Пензы письмами от 09 апреля 2018 года сообщила о принятых решениях об отказе в проведении аукциона, поскольку размещение нестационарного торгового объекта в месте, указанном в заявке, не соответствует схеме размещения ввиду того, что срок нахождения данного места в схеме размещения истек 09 апреля 2018 года.

Исключение места размещения нестационарных торговых объектов из схемы по указанному основанию привело к тому, что административные истцы лишились права претендовать на аукцион на заключение договора на размещение нестационарных торговых объектов на том же месте на новый срок, для реализации этого права им во исполнение требований, предусмотренных пунктом 8 Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов, необходимо обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о включении места размещения НТО в схему, которое подлежит отдельному рассмотрению; при этом какие-либо гарантии одобрения данного места у хозяйствующего субъекта отсутствуют.

Подпункт 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов, в редакции приказа Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 21 июня 2016 года N 242 позволяет сделать вывод о том, что самостоятельным и достаточным основанием для исключения нестационарного торгового объекта из схемы нестационарных торговых объектов является установление формального обстоятельства истечения срока его нахождения в ней, что не предусмотрено федеральным законодательством в качестве самостоятельного основания для такого исключения, противоречит части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, которой предусмотрено, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы, и создает возможность необоснованного препятствования деятельности хозяйствующих субъектов, что запрещено в том числе Федеральным законом от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Кроме того, даже после обращения лица с заявлением о включении места размещения нестационарного торгового объекта в Схему у хозяйствующего субъекта, ранее осуществляющего торговлю в указанном месте, отсутствуют гарантии одобрения заявления включения места в Схему.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Оценив представленные доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что административным ответчиком не доказана обоснованность исключения нестационарного торгового объекта из схемы размещения нестационарных торговых объектов, а достоверных доказательств возникновения причин для исключения спорного торгового места из схемы размещения нестационарных торговых объектов административным ответчиком суду не представлено.

Доказательств того, что земельные участки, на которых находятся вышеназванные торговые объекты, подлежали изъятию для государственных или муниципальных нужд, либо внесение данных торговых павильонов в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы было осуществлено с нарушением установленных требований законодательства, в материалах дела не имеется.

Приказом Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года" предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес" (пункт 3.2.2).

Кроме того, согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

На основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

Аналогичное положение применительно к сфере торговли предусмотрено статьей 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

При этом в силу статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли должны принимать меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций, ссылаясь на приведенные выше нормативные правовые акты, в том числе на Стратегию развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года, утвержденную приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 декабря 2014 года N 2733, пришли к правильному выводу о том, что административный ответчик не имел права исключить названные торговые места из схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Доводы кассационной жалобы направлены на оспаривание обоснованности выводов судов об установленных обстоятельствах, иное толкование норм права, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены апелляционного определения, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, выводы судов не опровергают, не подтверждают существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, повлиявших на исход дела, и не являются достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

При таких данных, приведенные выше оспариваемые судебные акты сомнений в их законности с учетом доводов кассационной жалобы не вызывают, а предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для его отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда, определила:

решение Пензенского областного суда от 14 октября 2019 года и апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 января 2020 года оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации г. Пензы - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: