Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 июня 2020 г. по делу N 66а-2713/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.Г, Синьковской Л.Г, при помощнике Сонькиной М.В, с участием прокурора Бобылевой О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-15/2020 по апелляционной жалобе представителя административного истца Лямзина Андрея Сергеевича на решение Ивановского областного суда от 7 февраля 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Кротовой Татьяны Константиновны о признании частично недействующим Указа Губернатора Ивановской области N 81-уг от 6 июня 2016 года "О внесении изменений в Указ Губернатора Ивановской области N 146-уг от 14 сентября 2015 года "О порядке организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области".

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Стоян Е.В, объяснения Кротовой Т.К, представителя административного истца Лямзина А.С, представителя Губернатора Ивановской области Маленкиной В.Ю, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Указом Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года N146-уг "О порядке организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области" (далее Указ N 146-уг) утвержден Порядок организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области (далее - Порядок организации льготного проезда граждан), являющийся приложением к данному Указу.

Указом Губернатора Ивановской области от 6 июня 2016 года N 81-уг (далее Указ N 81-уг) в Указ Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года N 146-уг "О порядке организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области" внесены изменения.

В соответствии с подпунктом 1.1 Указа N 81-уг подпункт 2.1 Указа N 146-уг изложен в новой редакции, устанавливающей стоимость льготного проезда льготополучателями с использованием социальной карты жителя Ивановской области на пассажирском транспорте общего пользования на территории Ивановской области в размере 0, 67 тарифа, действующего у перевозчика, но не выше 0, 67 предельного максимального уровня тарифов, установленного постановлением Правительства Ивановской области "Об утверждении предельного максимального уровня тарифов на перевозку всеми видами пассажирского транспорта, деятельность которого регулируется органами государственной власти Ивановской области, граждан, имеющих право на меры социальной поддержки на транспорте".

В соответствии с подпунктом 1.2 Указа N 81-уг в абзаце 4 пункта 3 Указа N146-уг, определяющем возмещение перевозчикам затрат, связанных с оказанием транспортных услуг, цифры "1/2" заменены цифрами "0, 33".

Пунктом 1.4.1 Указа N 81-уг изменен размер однократного пополнения электронными денежными средствами временной транспортной карты за счет денежных средств льготополучателей, предусмотренный абзацем 5 подпункта 2.3. пункта 2 Порядка организации льготного проезда граждан, с 400 рублей до 600 рублей.

Пунктом 1.4.2 Указа N 81-уг внесены изменения в абзац 4 подпункта 3.2.2. Порядка организации льготного проезда граждан, предусматривающий возмещение перевозчикам стоимости проезда с использованием социальной карты (временной транспортной карты), а именно цифры "1/2" заменены цифрами "0, 33".

Кротова Т.К, являющаяся ветераном труда, обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений заявленных требований просила признать недействующим Указ Губернатора Ивановской области от 06 июня 2016 года N 81-уг "О внесении изменений в Указ Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года N 146-уг "О порядке организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области" в части пункта 1.1, излагающего подпункт 2.1 Указа N 146-уг в новой редакции, пунктов 1.2, 1.4.1, 1.4.2. в части внесения изменений в абзац 4 подпункта 3.2.2. пункта 3 Приложения к Указу N 146-уг, с момента принятия оспариваемого Указа N 81-уг.

В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что в результате принятия оспариваемого Указа N 81-уг ухудшены условия предоставления льгот, стоимость льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области увеличилась с 0, 5 до 0, 67 от стоимости тарифа, действующего у перевозчика на пассажирском транспорте общего пользования, а также за счет уменьшения количества поездок, ограниченного 600 рублями в течение месяца. Оспариваемые положения Указа N 81-уг нарушают права и законные интересы ветеранов труда, противоречат преамбуле и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), согласно которому при изменении порядка реализации льгот и выплат отдельным категориям граждан, условия предоставления таких льгот не могут быть ухудшены. Кроме того, оспариваемые положения противоречат части 3 статьи 25 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" о необходимости обязательного участия представителей соответствующих объединений ветеранов при принятии органами власти субъектов Российской Федерации решений по вопросам социальной поддержки ветеранов.

Решением Ивановского областного суда от 7 февраля 2020 года в удовлетворении требований Кротовой Т.К. отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Лямзин А. С. просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права. В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что в результате издания оспариваемого Указа Губернатора Ивановской области ухудшены условия предоставления льгот, за счет увеличения оплаты за проезд в общественном транспорте до 0, 67 от стоимости тарифа, а также за счет уменьшения количества поездок, и ограничения 600 рублями в месяц. Кроме того, при принятии оспариваемой нормы мнение представителей объединений ветеранов не получено.

На доводы апелляционной жалобы прокуратурой Ивановской области и представителем Губернатора Ивановской области представлены возражения о несостоятельности доводов апелляционной жалобы и законности судебного решения.

В заседание суда апелляционной инстанции не явились представители Департамента финансов Ивановской области и Департамента развития информационного общества Ивановской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав заключение прокурора, возражавшего в удовлетворении апелляционной жалобы, объяснения явившихся участников процесса, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, не находит оснований к отмене решения суда исходя из следующего.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом 1 статьи 13 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" определен перечень мер социальной поддержки, которые могут предоставляться различным категориям ветеранов, в том числе пенсионное обеспечение; выплата пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации; получение ежемесячной денежной выплаты; предоставление жилых помещений; компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг; медицинское, протезно-ортопедическое обслуживание.

Согласно статье 22 Федерального закона от 12 января 1995 года N5-ФЗ "О ветеранах" меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Как следует из преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ настоящим Законом был изменен принцип установления системы мер социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями, в том числе изменен и принцип определения и предоставления системы мер социальной поддержки ветеранов труда.

В силу части 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Таким образом, федеральный законодатель перешел к новой системе правового регулирования по вопросам социального обеспечения ветеранов на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ не содержит каких-либо конкретных норм о предоставлении либо об исключении тех или иных видов льгот, либо о видах и размерах денежных компенсаций.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что Законом Ивановской области от 21 декабря 2004 года N 175-ОЗ "О мерах социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла", предусматривались конкретные меры социальной поддержки указанных лиц по оплате жилья и коммунальных услуг, в сфере оказания медицинской помощи и ежемесячную денежную выплату в размере 200 рублей (статья 1).

Также Законом Ивановской области от 29 апреля 2005 года N 79-ОЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки граждан льготных категорий в 2005 году" предусматривалось предоставление льготного проезда на транспорте общего пользования городского и внутрирайонного сообщения с 1 февраля по 31 декабря по льготным проездным билетам, льготного проезда на межмуниципальном пригородном автомобильном транспорте с 1 мая по 31 декабря по льготным проездным билетам и скидки в размере 50 процентов на проезд в железнодорожном транспорте пригородного сообщения, в порядке, определяемом Администрацией Ивановской области.

С 1 января 2006 года Законы Ивановской области N 175-ОЗ и 79-ОЗ утратили силу в связи в принятием Закона Ивановской области от 15 февраля 2006 года N 11-ОЗ "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, приравненных к ним граждан и тружеников тыла", которым в числе мер социальной поддержки, предоставляемым ветеранам труда, предусмотрена дополнительная мера социальной поддержки, осуществляемая за счет средств бюджета Ивановской области - льготный проезд на всех видах пассажирского транспорта общего пользования на территории Ивановской области в порядке, установленном Губернатором Ивановской области (пункт 4 части 1 статьи 1).

Аналогичные меры социальной поддержки предусмотрены для ветеранов труда Законом Ивановской области от 04 октября 2016 года N 75-ОЗ "О мерах социальной поддержки ветеранов труда Ивановской области".

Обеспечение доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан, в том числе ветеранов труда, является дополнительной мерой социальной поддержки, в связи с чем определение порядка, размера и условий ее реализации относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, который вправе самостоятельно определить направления расходования денежных средств своего бюджета при соблюдении установленных федеральным законодательством условий их предоставления.

По делу установлено, что изменениями, внесенными в Указ N 146-уг оспариваемым Указом N 81-уг, стоимость льготного проезда льготополучателями с использованием социальной карты жителя Ивановской области на пассажирском транспорте общего пользования на территории Ивановской области увеличена и установлена в размере 0, 67 тарифа, соответственно уменьшен размер возмещения перевозчикам стоимости проезда с использованием социальной карты до 0, 33 тарифа. Одновременно с 400 до 600 рублей увеличен размер однократного пополнения временной транспортной карты, которая выдается на период переоформления социальной карты в случае ее утраты, порчи и других причин.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Губернатора Ивановской области, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие, оспариваемая норма не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом судом установлено, что вследствие принятия оспариваемых административным истцом положений объем финансирования в Ивановской области на цели предоставления указанной меры социальной поддержки ветеранам труда не уменьшился.

Судом был проверен и обоснованно отклонен, как не нашедший своего подтверждения, довод административного истца, повторяющийся в апелляционной жалобе, о фактическом снижении объема финансирования при установлении мер социальной поддержки ветеранов труда в нарушение пункта 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

С учетом положений законов об областном бюджете Ивановской области на 2004-2005 годы, 2016-2019 годы и информации предоставленной Департаментом финансов Ивановской области об объеме бюджетного финансирования на финансовое обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда, вывод суда о соблюдении требований пункта 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N122-ФЗ о сохранении объема финансирования является правильным, основанным на анализе действующего законодательства, подробно изложенном в обжалуемом решении суда.

При таких обстоятельствах, суд пришел к правильному выводу, что оспариваемые положения, которыми изменены стоимость льготного проезда граждан, обладающих правом на представление мер социальной поддержки, размер возмещения перевозчикам затрат, связанных с оказанием данных транспортных услуг, и размер однократного пополнения за счет средств льготополучателей временной транспортной карты, в отношении субъектов, имеющих право на льготный проезд, являются для ветеранов труда дополнительной мерой социальной поддержки, в связи с чем определение порядка, размера и условий ее реализации относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, который вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета. Дополнительные меры социальной поддержки ветеранов труда, установленные оспариваемым Указом N 81-уг не могут рассматриваться как противоречащие требованиям федерального законодательства о сохранении условий предоставления названных мер соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года в смысле, определенном статьей 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

С учетом изложенного вывод суда о том, что оспариваемая норма не противоречит Федеральному закону "О ветеранах" и Федеральному закону от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ является правильным.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении. Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Таким образом, решение Ивановского областного суда следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ивановского областного суда от 7 февраля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца Лямзина Андрея Сергеевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи