Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июня 2020 г. по делу N 66а-320/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Пластинина И.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-24/2020 по апелляционной жалобе Афиногенова Арсения Антоновича, Вольского Владислава Альбиновича, Карпенкова Егора Сергеевича, Трошина Сергея Александровича, Чистяковой Софьи Левановны и Эртмана Дмитрия Владимировича на решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 января 2020 года и дополнительное решение этого же суда от 4 февраля 2020 года, которыми их административные исковые требования о признании недействующими отдельных положений Устава муниципального образования муниципального округа Литейный округ (принятого решением Муниципального Совета муниципального образования муниципальный округ Литейный округ Санкт-Петербурга от 19 декабря 2012 года N 24), а также решения Муниципального Совета муниципального образования муниципальный округ Литейный округ от 4 сентября 2019 года N 11 "О внесении изменений в Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ", частично удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения административных истцов Афиногенова А.А, Вольского В.А, Трошина С.А, Чистяковой С.Л, представителя административных истцов Кобринского А.А, представителя административного ответчика Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ - Воропаевой Н.Н, заключение прокурора Бердинских С.В, установила:

решением Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 29 февраля 2012 года N 4 в первом чтении (за основу) принят проект решения Муниципального Совета о принятии новой редакции устава, на 28 мая 2012 года назначено проведение публичных слушаний.

Указанное решение опубликовано в информационном выпуске Муниципального Совета и Местной Администрации муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 7 марта 2012 года N 1 и размещено на информационных стендах.

Согласно протоколу публичных слушаний от 28 мая 2012 года предложено принять за основу данный проект новой редакции устава.

Решением Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 19 декабря 2012 года N 24 утверждена новая редакция Устава муниципального образования муниципального округа Литейный округ (далее - Устав), которое вместе с Уставом опубликовано в информационном выпуске "Литейный округ" N 6 от 20 декабря 2012 года.

Устав зарегистрирован в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу 25 декабря 2012 года, государственный регистрационный номер RU781330002012001.

Текст Устава также опубликован на сайте муниципального образования в сети "Интернет" по адресу: www.liteiny79.spb.ru.

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно сделан вывод, что оспариваемый Устав утверждён в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

В Устав неоднократно вносились изменения решениями Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 21 мая 2014 года N 10, от 19 ноября 2014 года N 21, от 16 мая 2016 года N 12.

Решением Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ от 4 сентября 2019 года N 11 внесены изменения в Устав (далее - Решение), которое опубликовано в информационном выпуске "Литейный округ" N 7 от 23 сентября 2019 года.

Данные изменения в Устав зарегистрированы в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу 20 сентября 2019 года, государственный регистрационный номер RU781330002019001 (приказ N 689).

Пунктом 1 Решения внесены, среди прочего, следующие изменения:

"1.4. Пункт 5 статьи 29 Устава изложить в следующей редакции: "5) Избранным на должность Главы муниципального образования считается кандидат, набравший в ходе голосования не менее 2/3 от установленной пунктом 1 статьи 23 настоящего Устава численности депутатов Муниципального Совета";

1.5. Пункты 6, 7 статьи 29 Устава исключить.

1.5.1. Пункт 8 статьи 29 считать пунктом 6 статьи 29 Устава.

1.6. Пункт 3 статьи 31 Устава изложить в следующей редакции: "3. Заместитель Главы муниципального образования избирается при участии в голосовании не менее двух третей от установленной пунктом 1 статьи 23 настоящего Устава численности депутатов Муниципального Совета".

Отдельными положениями Устава в действующей редакции в соответствии с Решением Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 19 декабря 2012 года N 24 предусмотрено следующее: пункт 10 статьи 26 Устава: "Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной пунктом 1 статьи 23 настоящего Устава численности депутатов Муниципального Совета, если иное не установлено действующим законодательством и настоящим Уставом".

Пункт 2 статьи 34 Устава: "Структура и штатное расписание Аппарата Муниципального Совета утверждаются Главой муниципального образования".

Пункт 4 статьи 34 Устава: "Должностные обязанности работников Аппарата Муниципального Совета устанавливаются их должностными инструкциями, которые утверждаются Главой муниципального образования".

Пункт 10 статьи 44 Устава в действующей редакции в соответствии с Решением Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 21 мая 2014 года N 10 дополнен абзацем 3 следующего содержания: "Официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных правовых актов является любой из перечисленных ниже способов опубликования (обнародования):

- публикация в газете "Литейный округ" муниципального образования, информационном выпуске Муниципального Совета и Местной Администрации, а также иных средствах массовой информации, учрежденных органом местного самоуправления;

- размещение текста муниципального правового акта в течение 30 дней на информационных стендах, расположенных в помещениях Муниципального Совета и Местной Администрации.

Дополнительно муниципальные правовые акты могут быть размещены на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет".

Административные истцы обратились в суд с административными исковыми требованиями, которыми с учётом уточнений, просили признать недействующими следующие положения Устава: пункт 10 статьи 26 в части слов "и настоящим Уставом", пункты 2, 4 статьи 34, абзац 3 пункта 10 статьи 44 в части слов "любой из перечисленных ниже способов опубликования (обнародования)" и "размещение текста муниципального правового акта в течение 30 дней на информационных стендах, расположенных в помещениях Муниципального Совета и Местной Администрации" Устава, ссылались на нарушение процедуры принятия Устава, а также на несоответствие оспариваемых норм нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Также оспаривали пункты 1.4, 1.5, 1.5.1, 1.6 Решения, указав на допущенные нарушения по процедуре принятия нормативного правового акта.

Из числа оспариваемых положений Устава, за исключением остальных, которые были приняты решением Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 19 декабря 2012 года N 24, пункт 10 статьи 44 Устава дополнен абзацем 3, который введён решением Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 21 мая 2014 года N 10 "О внесении изменений в Устав муниципального образования муниципального округа Литейный округ".

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 22 января 2020 года и дополнительным решением этого же суда от 4 февраля 2020 года административные исковые требования частично удовлетворены. Признаны со дня вступления в законную силу решения суда недействующими абзац 3 пункта 10 статьи 44 Устава в части слов "любой из перечисленных ниже способов опубликования (обнародования)", а также в части слов "размещение текста муниципального правового акта в течение 30 дней на информационных стендах, расположенных в помещениях Муниципального Совета и Местной Администрации", пункт 2 статьи 34 Устава в той мере, в которой он наделяет Главу муниципального образования правом утверждения штатного расписания Аппарата Муниципального Совета в части установления размера и порядка оплаты труда муниципальных служащих в отсутствие соответствующего решения представительного органа местного самоуправления данного муниципального образования. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просили отменить решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении административных исковых требований и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объёме, а также изменить дополнительное решение, признав оспариваемые нормы недействующими со дня их принятия. В обоснование жалобы ссылались на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, дополнительном решении, обстоятельствам дела и неправильное применение судом норм материального и процессуального права.

На апелляционную жалобу административным ответчиком и прокуратурой Санкт-Петербурга представлены возражения о необоснованности доводов апелляционной жалобы и законности судебных актов.

Административные истцы Афиногенов А.А, Вольский В.А, Трошин С.А, Чистякова С.Л, и представитель административных истцов в судебном заседании настаивали на удовлетворении апелляционной жалобы.

Представитель административного ответчика в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Прокурор в судебном заседании дал заключение о необоснованности апелляционной жалобы.

Административные истцы Карпенков Е.С. и Эртман Д.В. в судебное заседание не явились, направили своего представителя.

Представитель заинтересованного лица Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещён своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия пришла к выводу, что оспариваемое решение и дополнительное решение не подлежат отмене по следующим основаниям.

В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Положениями статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования (часть 3). Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении (часть 4). Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (часть 8).

В части норм, признанных судом первой инстанции недействующими, судебная коллегия приходит к выводу о соответствии выводов суда первой инстанции действующему законодательству.

Отклоняя доводы административных истцов относительно нарушения порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, суд указал, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан (часть 3 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ). Абзацами первым и вторым пункта 10 статьи 44 Устава предусмотрено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после их официального опубликования. Официальное опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов осуществляется не позднее чем через 10 дней со дня их принятия, если настоящим уставом не установлено иное.

Судом первой инстанции установлено, что информационный выпуск Муниципального Совета и Местной Администрации муниципального округа Литейный округ (в котором были опубликованы оспариваемые нормативные правовые акты) не является средством массовой информации муниципального образования, в котором, в соответствии с пунктом 11 статьи 15 Устава, подлежат опубликованию проекты муниципальных правовых актов, выносимых на публичные слушания.

В соответствии с абзацами 3 и 4 статьи 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации" под средством массовой информации, помимо прочего, понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием); под периодическим печатным изданием понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное наименование (название), текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год.

Опираясь на систематичность выхода информационного выпуска (более одного раза в год), суд сделал вывод о периодическом характере данного издания, также указав, что материалами дела было подтверждено его распространение среди жителей муниципального образования, кроме того информационные выпуски размещались на информационных стендах, а также была дополнительная публикация на сайте муниципального округа в сети "Интернет", а, следовательно, по данному основанию оспариваемые Устав и Решение признаны недействующими быть не могут.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда, поскольку материалами дела установлено, что первоначальный текст Устава был опубликован в информационном выпуске от 20 декабря 2012 года N 6 Муниципального Совета и Местной Администрации муниципального образования муниципального округа Литейный округ, а также текст Устава был размещён информационных стендах.

Результаты публичных слушаний от 28 мая 2012 года по проекту решения, исходя из справки административного ответчика (том 3, л.д. 6), были размещены на сайте муниципального образования в сети Интернет, а также на информационных стендах.

Последующие изменения, принимаемые по оспариваемому Уставу, также обнародовались в информационных выпусках муниципального образования, на информационных стендах и на сайте муниципального образования в сети "Интернет".

Решения о внесении изменений в Устав (кроме решения от 4 сентября 2019 года) административными истцами по порядку их принятия не оспаривались.

Решением Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ от 4 сентября 2019 года N 11 внесены изменения в Устав, которое было опубликовано, как отмечалось ранее, в информационном выпуске муниципального образования.

При этом решение от 19 июня 2019 года N 10 "О проекте Решения Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ "О внесении изменений в Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ" и назначении публичных слушаний" одновременно с порядком учёта предложений по указанному проекту, порядком проведения публичных слушаний, было опубликовано 27 июня 2019 года в информационном выпуске муниципального образования N 5 и на сайте муниципального образования в сети "Интернет" (том 1, л.д. 83, 155-156).

Результаты публичных слушаний, проведённых 15 июля 2019 года, были обнародованы путём их размещения на информационных стендах, расположенных на территории муниципального образования, на сайте муниципального образования в сети "Интернет" 16 июля 2019 года.

Также решение от 19 июня 2019 года N 10, результаты публичных слушаний и оспариваемое Решение были опубликованы на портале "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" (том 1, л.д. 163).

Кроме того, отчётом N 18 от 1 июля 2019 года, отчётом N 19 от 25 сентября 2019 года с адресными перечнями (т. 3, л.д. 24-27) подтверждается распространение информационных выпусков с решением от 19 июня 2019 года N 10 и с оспариваемым решением от 4 сентября 2019 года N 11 среди жителей муниципального образования.

Согласно счёту N от 24 сентября 2019 года "ООО "-"" были оплачены услуги по подготовке к выпуску, изданию и распространению специального выпуска газеты "Литейный округ" N 5 (т. 3, л.д. 186).

Оплачены указанные услуги были 25 сентября 2019 года, согласно платёжному поручению N N (т. 3, л. д. 187).

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии в указанном платёжном поручении сведений о распространении специального выпуска газеты "Литейный округ", а также отсутствие данных сведений на сайте "Госзакупки" не опровергают выводов суда первой инстанции, сделанных на основании исследования других доказательств.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что доводы апелляционной жалобы о нарушении процедуры принятия и опубликования (обнародования) оспариваемых нормативных правовых актов не нашли своего подтверждения в судебном заседании и опровергаются собранными по делу доказательствами.

В отношении противоречия оспариваемых норм нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов муниципального образования муниципального округа Литейный округ представляют: Муниципальный Совет; Глава муниципального образования; Местная Администрация; контрольно-счетный орган муниципального образования; иные органы и выборные лица местного самоуправления муниципального образования, предусмотренные Уставом и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 21 Устава).

Относительно противоречия пункта 10 статьи 26 Устава части 3 статьи 43 Федерального закона N 131 судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 10 статьи 26 Устава решения представительного органа Муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной пунктом 1 статьи 23 настоящего Устава численности депутатов Муниципального Совета, если иное не установлено действующим законодательством и настоящим Уставом.

Из указанной нормы федерального закона следует, что решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

При этом пунктом 6 части 1 статьи 44 того же закона установлено, что уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Отклоняя требования административных истцов в части признания недействующим пункта 4 статьи 34 Устава, наделяющего Главу муниципального образования утверждать должностные инструкции Аппарата Муниципального Совета, поскольку он противоречит пункту 8 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131, суд указал, что действующим законодательством такого запрета не установлено, Аппарат Муниципального Совета является подразделением самого Муниципального Совета, структуру которого определяет Глава муниципального образования.

Норма федерального законодательства устанавливает, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится, в том числе, определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Под организационным обеспечением деятельности органов местного самоуправления следует понимать создание организационных, информационных и иных условий в целях стабильного функционирования органов местного самоуправления.

Под материально-техническим обеспечением деятельности органов местного самоуправления следует понимать комплекс работ и услуг по обеспечению органов местного самоуправления оборудованием, компьютерной и другой оргтехникой, транспортом, помещениями и другими видами материально-технических средств.

Кроме того, часть 10 статьи 35 Федерального закона N 131, часть 4 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 420-79) устанавливают исключительную компетенцию деятельности муниципального совета муниципального образования, из которых не следует об установлении представительным органом муниципального образования должностных инструкций своего аппарата.

Из части 6 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 следует, что организацию деятельности муниципального совета муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования.

Судебная коллегия признаёт вывод суда о соответствии пункта 4 статьи 34 Устава нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, верным.

Оценивая на соответствие нормам, имеющим большую юридическую силу, пункт 5 статьи 29 Устава и пункты 1.4, 1.6 оспариваемого Решения, суд первой инстанции исходил из системного анализа положений части 10 статьи 35, части 1 статьи 36, части 3 статьи 43, пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131 и пункта 3 статьи 33 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 и пришёл к правильному выводу, что действующее законодательство предусматривает два способа принятия решений муниципальным советом.

Пункты 1.5 и 1.5.1 оспариваемого Решения связаны и вытекают из пункта 1.4 Решения, чему дана соответствующая оценка.

В силу того, что оспариваемые нормативные правовые акты применялись на территории муниципального образования, их положения, признанные судом первой инстанции недействующими, обоснованно признаны таковыми со дня вступления решения в законную силу.

Выводы суда первой инстанции в указанной части полностью соответствуют правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П, и разъяснениям, данным в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойства".

Таким образом, доводы, указанные в апелляционной жалобе, повторяют позицию, изложенную в административных исках, не свидетельствуют о неверном применении судом норм материального права.

При рассмотрении дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

С учетом изложенного решение суда, а также дополнительное решение суда первой инстанции следует признать законными и обоснованными, не подлежащими отмене.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 января 2020 года, дополнительное решение Санкт-Петербургского городского суда от 4 февраля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Афиногенова Арсения Антоновича, Вольского Владислава Альбиновича, Карпенкова Егора Сергеевича, Трошина Сергея Александровича, Чистяковой Софьи Левановны и Эртмана Дмитрия Владимировича - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения через Санкт-Петербургский городской суд.

Председательствующий

Судьи