Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июля 2020 г. по делу N 8а-17393/2020[88а-18647/2020]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Баранова Г.В, судей Гайдарова М.Б. и Васляева В.С, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Нижнего Новгорода на решение Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 19 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 4 марта 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Объединенные коммунальные сети", общества с ограниченной ответственностью "СитиЛюкс" к администрации города Нижнего Новгорода об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С, пояснения представителя общества с ограниченной ответственностью "СитиЛюкс" Соловьева В.Ю. и заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А. об оставлении обжалуемых судебных актов без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 31 мая 2012 года N 2260 (в редакции постановлений от 6 июня 2013 года N 2090, 20 января 2016 года N 115, 5 сентября 2016 года N 2722, 7 августа 2018 года N 2011, 28 декабря 2018 года N 3804) утвержден Порядок предоставления субсидии из бюджета города Нижнего Новгорода на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов (далее - Порядок).

В период 2016-2017 годов услуги по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов на территории Ленинского и Канавинского районов города Нижнего Новгорода оказывались обществом с ограниченной ответственностью "Объединенные Коммунальные сети" и обществом с ограниченной ответственностью "СитиЛюкс" (далее - ООО).

Пунктом 3.5. вышеуказанного Порядка предусмотрена возможность отказа в предоставлении субсидий на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов в случае отсутствия финансовых средств в бюджете города Нижнего Новгорода на данные цели на текущий год, По мнению названных административных истцов закрепление в Порядке положений, позволяющих в случае отсутствия или использования в полном объеме лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на упомянутые цели в бюджете города Нижнего Новгорода на текущий год, отказать в предоставлении субсидии, не соответствует требованиям бюджетного законодательства, законодательства о местном самоуправлении, а также создает неопределенность в вопросе о возмещении затрат в связи с оказанием услуг по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов, поскольку допускает возможность несения лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, связанную с организацией сбора и вывоза твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов на территории города Нижнего Новгорода, расходов на эту деятельность полностью за свой счет, без какого-либо возмещения (субсидирования).

Оспариваемые положения, по мнению административных истцов, не способствуют достижению законодательно обусловленных задач субсидирования публично значимой предпринимательской деятельности юридических лиц, нарушают права и законные интересы административных истцов.

В связи с изложенным просили: признать недействующими с момента принятия абз. 3 п. 3.5 Порядка, утвержденного постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 31 мая 2012 года N 2260 (в редакции от 5 сентября 2016 N 2722), предусматривающий возможность отказа в предоставлении субсидий в случае отсутствия финансовых средств в бюджете города на данные цели; пп. 2.7.3 п. 2.7, пп. 2.12.3 Порядка, утвержденного постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 31 мая 2012 года N 2260 (в редакции от 7августа 2018 года N 2011).

Решением Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 19 ноября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 4 марта 2020 года, административное исковое заявление удовлетворено.

Признаны недействующими с момента принятия: абз. 3 п. 3.5 Порядка предоставления субсидии из бюджета города Нижнего Новгорода на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов, утвержденного постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 31 мая 2012 года N 2260 (в редакции от 5 сентября 2016 года N 2722) в части указания в качестве основания для принятия администрацией решения об отказе в предоставлении субсидий в случае отсутствия финансовых средств в бюджете города на данные цели; пп. 2.7.3 п. 2.7, пп. 2.12.3 п. 2.12 Порядка предоставления субсидии из бюджета города Нижнего Новгорода на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов, утвержденного постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 31 мая 2012 года N 2260 (в редакции от 7 августа 2018 года N 2011) в части указания в качестве основания для отказа в согласовании пакета документов в случае использования в полном объеме лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на эти цели в бюджете города Нижнего Новгорода на текущий год, основания для отказа Департаментом жилья в предоставлении субсидии в случае использования в полном объеме лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на эти цели в бюджете города Нижнего Новгорода на текущий год.

Не согласившись с принятыми судебными решениями, администрация города Нижний Новгород обратилась 8 июня 2020 года через суд первой инстанции в Первый кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой (поступила 22 июня 2020 года), в которой просила об их отмене в связи с допущенными судами нарушениями норм материального и процессуального права.

В обоснование своих доводов, не соглашаясь с позицией судов нижестоящих инстанций о наличии у органов местного самоуправления обязанности по организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых бытовых отходов, автор жалобы со ссылкой на положения Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указал, что такими полномочиями обладают субъекты Российской Федерации, а к полномочиям органов местного самоуправления в данной сфере относится только создание и содержание мест накопления твердых бытовых отходов, определение схемы размещения таких мест, организация экологического воспитания и культуры.

Ссылаясь на практику Конституционного Суда Российской Федерации в ее взаимосвязи с требования Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, податель жалобы обращает внимание на то, что в соответствии с положениями вышеуказанного Федерального закона и Устава города Нижнего Новгорода к вопросам местного значения относится только участие в организации деятельности по накоплению, сбору, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов.

Считает, что в соответствии с положениями ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 5 Федерального закона об отходах производства и потребления утверждение предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами относится к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, в связи с чем, администрация города Нижнего Новгорода в постановлении от 6 июля 2016 года N 1992 не могла устанавливать для организаций, занимающихся вывозом твердых бытовых отходов, соответствующие тарифы.

Кроме того, ссылаясь на п. 3.5 Порядка указывает на то, что обязанность органа местного самоуправления по субсидированию деятельности по вывозу твердых бытовых отходов от индивидуальных жилых домов на территории города Нижнего Новгорода за пределами ассигнований, предусмотренных в бюджете, Порядком не предусмотрена, что являлось предметом исследования и нашло свое объективное подтверждение и в решениях арбитражных судов по иным делам.

Отсутствие ассигнований и лимитов бюджетных средств на выплату субсидий не свидетельствует о том, что административными истцами были понесены убытки при осуществлении деятельности по вывозу твердых бытовых отходов.

На кассационную жалобу от ООО "Объединенные Коммунальные Сети" и ООО "СитиЛюкс" поданы письменные возражения, в которых указывается на отсутствие оснований для ее удовлетворения.

Определением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 23 июня 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. Руководствуясь ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

В силу ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 7 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Разрешая настоящий спор и удовлетворяя заявленные административные исковые требования, руководствуясь положениями Бюджетного Кодекса Российской Федерации, законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", об организации местного самоуправления в Российской Федерации, суд первой инстанции, с которым согласилась судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда, исходил из того, что оспариваемые положения Порядка предоставления субсидии из бюджета города Нижнего Новгорода на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов, в части, предусматривающей возможность отказа в предоставлении субсидий в случае отсутствия финансовых средств в бюджете города на цели деятельности по вывозу твердых бытовых и крупногабаритных отходов от индивидуальных жилых домов, противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушают права и законные интересы административных истцов, как исполнителей услуг по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов.

Изложенная позиция судов основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Согласно ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В силу ч. 2 ст. 18 названного Федерального закона финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации получателем бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) признается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Из содержания п. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Исходя из пп. 2 п. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять, в частности, цели, условия и порядок предоставления субсидий.

В соответствии с ч. ч. 1 и 2 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абз. 2 и 4 п. 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Часть 1 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований; вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств.

Суды нижестоящих инстанций, проверяя законность положений оспариваемого нормативного правового акта, пришли к выводу о том, что ООО "Объединенные Коммунальные Сети" и ООО "СитиЛюкс" являются субъектами возникших отношений, так как оказывали услуги по вывозу твердых бытовых и крупногабаритных отходов от индивидуальных жилых домов на территории города Нижнего Новгорода.

Оспариваемые положения приняты уполномоченным органом, в пределах компетенции, установленной нормами федерального и регионального законодательства, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие, что не отрицается сторонами по делу.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды исходили из следующего.

Согласно п. 1.4 названного Порядка субсидия предоставляется в целях возмещения затрат юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, оказывающим услуги по вывозу твердых бытовых и крупногабаритных отходов от индивидуальных жилых домов на территории города Нижнего Новгорода.

Пунктом 2.4 Порядка установлено, что для заключения соглашения в целях получения субсидии заявителю необходимо представить в департамент жилья, в том числе, маршрутный график вывоза твердых бытовых и крупногабаритных отходов, утвержденный руководителем предприятия-заявителя на основании задания по объемам вывоза отходов.

Департамент жилья в течение трех рабочих дней с момента предоставления Заявителем пакета документов, указанных в п. 2.4 настоящего Порядка, направляет данный пакет в администрацию соответствующего района на согласование.

Администрация соответствующего района города в течение пяти рабочих дней осуществляет согласование представленного пакета документов и направляет пакет документов в департамент жилья (п. 2.6. Порядка).

В соответствии с п. 3.5. Порядка (в редакции от 5 сентября 2016 года N 2722) администрация района в течение пяти рабочих дней рассматривает пакет документов и принимает решение о мотивированном отказе в предоставлении субсидий при несоблюдении условий предоставления субсидий, указанных в п. 3.3 и (или) при отсутствии одного из документов, перечисленных в п. 3.4 настоящего Порядка, а также в случае отсутствия финансовых средств в бюджете города на данные цели (абз. 3 п. 3.5 Порядка).

Из содержания пп. 2.7.3 п. 2.7, пп. 2.12.3 п. 2.12 Порядка (в редакции от 7 августа 2018 года N 2011) следует, что администрация соответствующего района города или департамент жилья отказывают в согласовании пакета документов и предоставлении субсидии в случае использования в полном объеме лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на эти цели в бюджете города Нижнего Новгорода на текущий год.

Материалами дела установлено, что в 2 - 4 кварталах 2016 года и 1 - 3 кварталах 2017 года ООО "Объединенные Коммунальные Сети" и ООО "СитиЛюкс" на территории Ленинского и Канавинского районов города Нижнего Новгорода оказали услуги по вывозу твердых бытовых и крупногабаритных отходов от индивидуальных жилых домов города Нижнего Новгорода.

После выполнения услуг административные истцы подали заявки на предоставление субсидий в администрации соответствующих районов города Нижнего Новгорода, к которым приложили требуемые документы.

Согласно письмам администраций Ленинского и Канавинского районов города Нижнего Новгорода выплата субсидии невозможна в связи с отсутствием ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

Приходя к выводам о наличии оснований для удовлетворения поданного административного иска, суды указали, что вопреки требованиям действующего законодательства, оспариваемые положения Порядка предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов организаций, связанных с вывозом твердых бытовых отходов от индивидуальных жилых домов, устанавливающие в качестве основания для отказа в их предоставлении - использование лимитов бюджетных обязательств, не предусматривают механизма возмещения затрат в связи с оказанием услуг по вывозу твердых бытовых отходов от индивидуальных жилых домов в случае использования лимитов бюджетных обязательств.

При этом, судами отмечено, что предусмотренное Порядком ограничение предоставления субсидий лимитами бюджетных обязательств не соответствует действующему законодательству, а именно положениям ст. ст. 78 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку возникновение разницы между затратами организаций по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов на территории города Нижнего Новгорода и размером платы, установленной за данные услуги, предопределяет необходимость возмещения в таких случаях данным организациям понесенных ими экономических потерь, расходные обязательства должны быть установлены административным ответчиком самостоятельно и исполняться за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.

Отказ в предоставлении субсидии по причине выявления в конкретном финансовом году недостаточности на эти цели бюджетных ассигнований или исчерпания доведенных лимитов бюджетных обязательств создает неопределенность в вопросе о возмещении расходов и свидетельствует о наличии имеющего конституционную значимость пробела в правовом регулировании, который вступает в противоречие с конституционными гарантиями свободы экономической деятельности, права частной собственности, а также принципами равенства, справедливости и соразмерности ограничений прав и свобод.

Вопреки доводам кассационной жалобы, наличие в материалах дела заявок административных истцов на предоставление субсидий с приложением необходимых документов, ответов районных администраций, подтверждающих выдачу заявок, согласование графиков, объем вывезенных ООО "Объединенные Коммунальные сети", ООО "СитиЛюкс" твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора за 2016-2017 годы, свидетельствует о фактическом участии административного ответчика в деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию твердых бытовых отходов на территории города Нижнего Новгорода путем организации вывоза твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов.

В связи с изложенным, судебная коллегия по административным делам соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций о том, что на администрацию города Нижнего Новгорода возложена обязанность по участию в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, утилизации, обезвреживанию, отходов на территории города, поскольку именно орган местного самоуправления должен организовать решение данного вопроса местного значения и применение субсидирования за счет доходов местного бюджета субъектам экономической деятельности, осуществляющим вывоз твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора, так как это является необходимым для разрешения публично значимых задач, в том числе направленных на организацию мероприятий по охране окружающей среды, обеспечение экологической безопасности в границах муниципального образования в целях защиты прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Кроме того, отсутствие в материалах дела сведений об установлении тарифа для организаций частной формы собственности, оказывающих услуги по вывозу твердых бытовых отходов и мусора от индивидуальных жилых домов, вопреки доводам кассационной жалобы, не является основанием для отмены или изменения обжалуемых судебных решений.

Доводы кассационной жалобы не содержат правовых оснований к отмене обжалуемых решений, поскольку не опровергают выводы судов, а сводятся к изложению правовой позиции административного ответчика, выраженной в судах нижестоящих инстанций, являвшейся предметом исследования и нашедшей верное отражение и правильную оценку в обжалуемых судебных актах.

Доводы кассационной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, повторяют позицию заявителя в суде первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со ст. 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Иное толкование автором кассационной жалобы положений законодательства, не свидетельствует о неправильном применении судом норм материального права.

Кассационная жалоба не содержит оснований, предусмотренных ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые могли быть поводом к отмене обжалуемых судебных актов.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 19 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 4 марта 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Нижнего Новгорода - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи