Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 г. по делу N 66а-2985/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В, судей Корпачевой Е.С, Кудряшова В.К.

при секретаре Никишовой О.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-16/2020 по административным исковым заявлениям Павлова Михаила Андреевича, Пахомова Николая Ивановича, Рубцова Артема Михайловича о признании недействующей части 1 статьи 2.6 Закона Костромской области N 536-6-ЗКО от 20 апреля 2019 года "Кодекс об административных правонарушениях Костромской области", а также Рубцова Артема Михайловича о признании недействующими пунктов 8 и 9 части 1 статьи 23 Правил благоустройства территории города Костромы, утвержденных решением Думы города Костромы от 25 апреля 2013 года N 60

по апелляционной жалобе Павлова Михаила Андреевича на решение Костромского областного суда от 28 февраля 2020 года, которым административные исковые заявления оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Корпачевой Е.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, полагавшей необходимым решение в обжалуемой части отменить ввиду незаконности и необоснованности, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

18 апреля 2019 года Костромской областной Думой принят и 20 апреля 2019 года подписан губернатором Костромской области Закон Костромской области N 536-6-ЗКО "Кодекс об административных правонарушениях Костромской области" (далее - Закон N 536-6-ЗКО), опубликованный на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 29 апреля 2019 года.

В соответствии с частью 1 статьи 2.6 Закона N 536-6-ЗКО в редакции, действующей в период возникновения спорных правоотношений, размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках, если данные действия запрещены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей, на должностных лиц - десяти тысяч рублей, на юридических лиц - десяти тысяч рублей.

25 апреля 2013 года Думой города Костромы принято решение N 60, которым утверждены Правила благоустройства территории города Костромы (далее - Правила), опубликованные в издании "Официальный вестник города Костромы" 8 мая 2013 года.

Решением Думы города Костромы 21 декабря 2018 года N 218, подписанным главой города Костромы и опубликованным в издании "Официальный вестник города Костромы" 28 декабря 2018 года, часть 1 статьи 23 Правил "Эксплуатация дорог и транспорта", устанавливающая перечень запретов в целях обеспечения сохранности покрытия дорог и тротуаров, искусственных сооружений и других объектов благоустройства города Костромы, дополнена пунктами 8 и 9, в соответствии с которыми запрещается размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, а также размещение транспортных средств на детских и спортивных площадках.

Павлов М.А. обратился в суд с административным иском об оспаривании части 1 статьи 2.6 Закона N 536-6-ЗКО в той мере, в какой для физических лиц установлен административный штраф за размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках, если данные действия запрещены органами местного самоуправления.

Пахомов Н.И. обратился в суд с административным иском о признании этой же нормы недействующей, в какой она предусматривает административную ответственность за размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках.

Рубцов А.М. обратился в суд с административным иском об оспаривании этой же нормы в той мере, в какой она предусматривает административную ответственность за размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках, а также пунктов 8 и 9 части 1 статьи 23 Правил, которыми в целях обеспечения сохранности покрытия дорог и тротуаров, искусственных сооружений и других объектов благоустройства города Костромы, в числе прочего, запрещается размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских и спортивных площадках.

В обоснование заявленных административных исковых требований административные истцы указали на то, что оспариваемая норма принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, поскольку общественные отношения, связанные с размещением транспортных средств, обеспечением порядка и безопасности дорожного движения, урегулированы Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090 (далее - Правила дорожного движения), а также статьей 12.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за нарушение правил остановки и стоянки транспортных средств.

Павлов М.А. и Пахомов Н.И. были привлечены к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 2.6 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях.

Павлов М.А. также указывал, что оспариваемая норма не отвечает требованиям определенности и ясности, нарушает принцип равенства всех перед законом, противоречит положениям законодательства Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, части 1 статьи 1.4, статье 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Рубцов А.М, оспаривая пункты 8 и 9 части 1 статьи 23 Правил указывал, что оспариваемые им нормы фактически дублируют содержания разделов 12 и 17 Правил дорожного движения и Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года N 153, фактически воспроизводят их содержание в части запрета на проезд и стоянку транспортных средств, а следовательно приняты с нарушением исключительной компетенции Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Рубцов А.М. является лицом, имеющим право управления транспортным средством, осуществляя движение по городу Костроме и Костромской области, имеет реальную угрозу быть привлеченным к административной ответственности по оспариваемой статье.

Определением Костромского областного суда от 27 января 2020 года административные дела по административным исковым заявления Павлова М.А, Пахомова Н.И, Рубцова А.М. объединены в одно производство.

Решением Костромского областного суда от 28 февраля 2020 года в удовлетворении заявленных административных исковых требований Павлову М.А, Пахомову Н.И, Рубцову А.М. отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе Павлов М.А. просит постановленное судебное решение в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующей части 1 статьи 2.6 Закона N 536-6-ЗКО отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении его административного искового заявления, ссылаясь на неправильное толкование судом норм материального права, подлежащих применению к спорному правоотношению.

Участвовавшим в административном деле прокурором, Думой города Костромы, Костромской областной Думой на апелляционную жалобу поданы возражения о несостоятельности ее доводов и законности, обоснованности постановленного судебного решения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, на основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из поименованного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено также пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Аналогичные положения содержатся в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушения норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Закон N 536-6-ЗКО издан уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых нормативных правовых актов, правил введения в действие и опубликования.

Вместе с тем, наличие у субъекта Российской Федерации указанных полномочий не освобождает регионального законодателя при установлении административной ответственности за те или иные административные правонарушения от соблюдения требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Исходя из положений статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. То есть, материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, диспозиция каждой статьи, предусматривающей административную ответственность, должна содержать признаки объекта и объективной стороны такого правонарушения, а не содержать общую отсылку к иным нормативным актам, принятым различными органами публичной власти субъекта Российской Федерации, а также содержать положения, позволяющие толковать их неоднозначно, поскольку это нарушает принцип определенности правового регулирования.

В противном случае будет нарушен гарантированный частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приведет к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования, и наказания.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N, от 15 июля 1999 года N, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" обратил внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (абзац первый пункта 35).

Судом первой инстанции установлено и из материалов административного дела следует, что в соответствии с частью 1 статьи 2.6 Закона N 536-6-ЗКО, в оспариваемой редакции, размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках, если данные действия запрещены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей, на должностных лиц - десяти тысяч рублей, на юридических лиц - десяти тысяч рублей.

Из приведенной нормы следует, что объективная сторона правонарушения в ней четко не сформулирована, отсылая к правовым актам муниципальных образований, что влечет правовую неопределенность при решении вопроса, какие конкретно действия (бездействие) образуют состав административного правонарушения. При этом следует учесть, что муниципальные правовые акты на территории области в разных муниципальных образованиях могут содержать различные, в том числе и взаимоисключающие, обязанности в указанной области.

Таким образом, оспариваемое законоположение, вопреки выводам суда первой инстанции, не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность, допускают привлечение к административной ответственности без указания на конкретные правила органов местного самоуправления, что свидетельствует о неясности правового регулирования.

При таких обстоятельствах в указанной части судебное решение подлежит отмене с вынесением нового судебного акта об удовлетворении административных исковых заявлений.

Исходя из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", судебная коллегия считает необходимым признать 1 статьи 2.6 Закона Костромской области N 536-6-ЗКО от 20 апреля 2019 года "Кодекс об административных правонарушениях Костромской области" недействующей с момента вступления в законную силу судебного решения.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Костромского областного суда от 28 февраля 2020 года в части отказа Павлову Михаилу Андреевичу, Пахомову Николаю Ивановичу, Рубцову Артему Михайловичу в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующей части 1 статьи 2.6 Закона Костромской области N536-6-ЗКО от20 апреля 2019 года "Кодекс об административных правонарушениях Костромской области" отменить.

Принять по делу в этой части новое решение, которым признать недействующей с момента вступления решения суда в законную силу часть 1 статьи 2.6 Закона Костромской области N536-6-ЗКО от 20 апреля 2020 года "Кодекс об административных правонарушениях Костромской области".

Сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит размещению на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий подпись Копия верна

Судьи подписи Судья