Кассационное определение Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 03 сентября 2020 г. по делу N 8а-5364/2020[88а-5762/2020]

Судья Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдинова Р.Ф., рассмотрев административное дело по административному иску общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Профи", Ерохиной Е.В, к Управлению Ставропольского края - государственной жилищной инспекции о признании нормативного правового акта недействующим в части

по кассационной жалобе Управления Ставропольского края - государственной жилищной инспекции на апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июня 2020 г, УСТАНОВИЛА:

ООО Управляющая компания "Профи", Ерохина Е.В. обратились в Ставропольский краевой суд с административным иском к Управлению Ставропольского края по строительному и жилищному надзору (в настоящее время Управление Ставропольского края - государственная жилищная инспекция) о признании нормативного правового акта - приказа от 29 июля 2019 г. N 174-од "Об утверждении Перечней должностных лиц Управления Ставропольского края по строительному и жилищному надзору, уполномоченных на осуществление регионального государственного жилищного надзора, регионального государственного строительного надзора, регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, лицензионного контроля предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и составление протоколов о административных правонарушениях" недействующим в части пункта 4, предусматривающего вступление его в силу со дня подписания.

Определением судьи Ставропольского краевого суда от 6 ноября 2019 г. административный иск принят к производству суда.

В ходе рассмотрения дела по существу определением Ставропольского краевого суда от 11 марта 2020 г. административное дело по административному иску ООО Управляющая компания "Профи", Ерохиной Е.В. к Управлению Ставропольского края - государственной жилищной инспекции о признании недействующим нормативного правового акта в части передано по подсудности в Ленинский районный суд г. Ставрополя для дальнейшего рассмотрения.

Оспариваемым апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июня 2020 г. определение Ставропольского краевого суда от 11 марта 2020 г. отменено с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В кассационной жалобе Управления Ставропольского края - государственной жилищной инспекции, направленной через суд первой инстанции 28 июля 2020 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 7 августа 2020 г, ставится вопрос об отмене апелляционного определения Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июня 2020 г. как вынесенного с нарушением норм процессуального права, и оставлении в силе определения Ставропольского краевого суда от 11 марта 2020 г.

В возражении относительно доводов кассационной жалобы ООО Управляющая компания "Профи", Ерохина Е.В. просят оставить без изменения апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июня 2020 г.

В письменном заключении прокурора приведены доводы и указано об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

В соответствии с положениями статьи 327.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационные жалоба, представление на вступившие в законную силу судебные приказы, судебные акты по административному делу, рассмотренному в порядке упрощенного (письменного) производства, определения, которыми не оканчивается производство по административному делу, и вынесенные по результатам их обжалования судебные акты рассматриваются судьей суда кассационной инстанции единолично без проведения судебного заседания.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, полагаю обжалуемый судебный акт подлежащим оставлению без изменения.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

При рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судом апелляционной инстанции не допущены.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

В силу разъяснений, данных в пунктах 2, 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не подлежат рассмотрению судами, в частности, требования об оспаривании:

локальных нормативных актов, принимаемых, например, на основании статьи 8 Трудового кодекса Российской Федерации, статьи 30 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", статьи 24 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", статьи 16 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда";

правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, принятого в случаях, предусмотренных статьей 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

ответов, данных государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами при реализации обязанности, предусмотренной Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", за исключением случаев, когда такие ответы приобрели характер актов, обладающих нормативными свойствами, например, при доведении их содержания до сведения подведомственных органов и (или) организаций либо размещении их на официальном сайте соответствующего органа власти.

Как разъяснено в пункте 13 названного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации в случае, если при принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться. Если вывод о ненормативном характере оспоренного акта сделан после принятия заявления к производству, суд вправе перейти к рассмотрению соответствующего дела в надлежащем порядке производства (например, по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) и продолжить подготовку к судебному разбирательству и (или) судебное разбирательство по делу при условии, что не имеется иных препятствий для этого, например, таких как неподсудность дела суду, несоответствие поданного заявления и (или) приложенных к нему документов требованиям, предусмотренным процессуальным законодательством.

При установлении неподсудности спора дело передается в суд, к подсудности которого оно отнесено законом, в порядке, предусмотренном статьей 27 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Из содержания перечисленных выше правовых норм процессуального права и их разъяснений следует, что после принятия заявления об оспаривании нормативного правового акта к производству решению вопроса о передаче административного дела в суд, к подсудности которого оно отнесено законом, предшествует установление нормативного либо ненормативного характера оспоренного акта.

Передавая административное дело по подсудности в Ленинский районный суд г. Ставрополя, суд первой инстанции исходил из того, что являющийся предметом административного иска приказ от 29 июля 2019 г. N 174-од официально не опубликован, не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение либо влекущих изменение, прекращение существующих правоотношений, то есть не обладает признаками нормативности, поскольку имеет строго определенный субъектный состав (действие приказа распространяется на соответствующих должностных лиц), носит организационно-распорядительный характер.

Не соглашаясь с выводами суда первой инстанции, суд апелляционный инстанции, напротив, указал на нормативный характер приказа от 29 июля 2019 г. N 174-од, установившего перечень лиц, уполномоченных на осуществление надзора и составление протоколов об административных правонарушениях в сфере, относившейся к компетенции Управления Ставропольского края по строительному и жилищному надзору, поскольку он издан в целях реализации положений части 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях для определенной категории дел, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Изложенное послужило основанием к отмене определения суда первой инстанции с направлением административного дела в Ставропольский краевой суд для рассмотрения по существу.

Полагаю выводы суда апелляционной инстанции о нормативном характере правомочий, изложенных в оспариваемом приказе от 29 июля 2019 г. N 174-од, положенные в основу отмены определения суда о передаче административного дела по подсудности, ошибочными, не соответствующими требованиям процессуального законодательства.

Суд апелляционной инстанции в качестве признака, характеризующего приказ от 29 июля 2019 г. N 174-од в качестве нормативного правового акта, назвал издание его в установленном порядке Управлением Ставропольского края по строительному и жилищному надзору в целях реализации полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях по определению перечней должностных лиц, наделенных правом составлять протоколы об административных правонарушениях, в отношении отдельной категории административных правонарушений. Кроме того, суд апелляционной инстанции усмотрел наличие в оспариваемом приказе властных полномочий должностных лиц, что является закреплением в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц и рассчитанных на неоднократное применение.

Между тем, признание приказа от 29 июля 2019 г. N 174-од нормативным правовым актом, что влечет отнесение рассматриваемого административного дела к подсудности Ставропольского краевого суда, не может быть поставлено в зависимость от указанного в акте результата в виде утверждения перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в отрыве от анализа содержания оспариваемого акта, который осуществляется судом во взаимосвязи с иными нормами, регулирующими тот же круг общественных отношений.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный жилищный надзор, определена в статье 23.55 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и включает в себя, в том числе, правомочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.23.3 и 14.1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которыми наделены главные государственные жилищные инспектора субъектов Российской Федерации, их заместители и главные государственные жилищные инспектора субъектов Российской Федерации по городам, районам, их заместители.

Определение должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых отнесено к полномочиям исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что предусмотрено частью 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно части 2 статьи 13 Закона Ставропольского края от 6 ноября 1997 г. N 32-кз "О Правительстве Ставропольского края" Правительство Ставропольского края осуществляет нормативно-правовое регулирование по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не урегулированным законами Ставропольского края, если иное не установлено федеральным законодательством или законодательством Ставропольского края.

В силу положений статьи 23 названного Закона Ставропольского края правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Ставропольского края, которые подписываются губернатором Ставропольского края. Официальным опубликованием постановления Правительства Ставропольского края считается опубликование его полного текста в газете "Ставропольская правда" с пометкой "Официальное опубликование", и (или) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), и (или) "Официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края" (www.pravo.stavregion.ru). Постановления Правительства Ставропольского края, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также права и обязанности юридического лица, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Во исполнение предоставленных полномочий постановлением Правительства Ставропольского края от 12 февраля 2014 г. N 41-п утвержден Порядок осуществления регионального государственного жилищного надзора на территории Ставропольского края, в пункте 4 которого перечислены должностные лица Управления Ставропольского края по строительному и жилищному надзору, осуществляющие региональный государственный надзор, в том числе, заместитель начальника управления - главный государственный жилищный инспектор Ставропольского края; начальник отдела по лицензированию предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами управления - заместитель главного государственного жилищного инспектора Ставропольского края; начальники отделов, в обязанности которых входит осуществление регионального государственного надзора в соответствии с должностными регламентами; заместители начальников отделов, в обязанности которых входит осуществление регионального государственного надзора в соответствии с должностными регламентами; заведующие секторами, в обязанности которых входит осуществление регионального государственного надзора в соответствии с должностными регламентами; главные государственные инспектора; старшие государственные инспектора; государственные инспектора (приведен в редакции постановления Правительства Ставропольского края от 28 мая 2019 г. N 242-п). Право указанных лиц составлять протоколы об административных правонарушениях закреплено в пункте 18 названного Порядка.

При этом постановление Правительства Ставропольского края от 12 февраля 2014 г. N 41-п "Об утверждении порядка осуществления регионального государственного жилищного надзора на территории Ставропольского края" официально опубликовано в установленном порядке.

Вышеуказанный порядок, определяющий перечень должностных лиц Управления Ставропольского края по строительному и жилищному надзору, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и содержащий нормы в отношении неопределенного круга лиц, по своему содержанию является нормативным правовым актом, принятым в пределах предоставленной Правительству Ставропольского края компетенции согласно части 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В то же время Положение об Управлении Ставропольского края по строительному и жилищному надзору, утвержденное Постановлением Правительства Ставропольского края от 18 июня 2014 г. N 244-п, не наделяет начальника данного управления определять перечень должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых отнесено к полномочиям исполнительной власти Ставропольского края в области регионального государственного жилищного надзора.

Следовательно, административный ответчик в рассматриваемом случае не является органом, имеющим право принимать обязательные для неопределенного круга лиц акты нормативного характера, определяющие должностных лиц, которые могут составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.23.3 и 14.1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, примененными в отношении административных истцов.

Наряду с этим анализ содержащихся в приказе Управления Ставропольского края по строительному и жилищному надзору от 29 июля 2019 г. N 174-од перечней должностных лиц свидетельствует о констатации факта, вытекающего из постановления Правительства Ставропольского края от 12 февраля 2014 г. N 41-п. По существу приказа от 29 июля 2019 г. N 174-од решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации сводится к поименованию должностей с перечислением отделов, в обязанности которых входит осуществление регионального государственного надзора в соответствии с их должностными регламентами.

При таких обстоятельствах, признание судом апелляционной инстанции оспариваемого приказа обладающим признаками нормативного характера, является необоснованным, апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июня 2020 г. не может быть признано законным и подлежит отмене.

Отсутствие официального опубликования оспариваемого приказа само по себе не является поводом для признания его ненормативным правовым актом, однако в совокупности с иными обстоятельствами, среди которых отсутствие таких признаков как издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти и отсутствие направленности на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, указывает на правильность выводов суда первой инстанции.

Разрешая вопрос о передаче административного дела по подсудности в Ленинский районный суд г. Ставрополя, суд первой инстанции принял во внимание существо содержащихся в приказе от 29 июля 2019 г. N 174-од положений, обоснованно указав на их организационно-распорядительный характер, соотнеся с признаками, характеризующими нормативный правовой акт, и установилотсутствие той совокупности, которая подлежит проверке при рассмотрении административных дел в соответствии с главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь разъяснениями, изложенными в пункте 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" суд первой инстанции указал на право суда перейти к рассмотрению соответствующего дела в надлежащем порядке производства и продолжить судебное разбирательство. Однако в связи с наличием иных препятствий, таких как неподсудность суду административного дела, рассматриваемого по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку местом нахождения административного ответчика является Ленинский район г. Ставрополя, передал его по подсудности в соответствии с порядком, установленным статьей 27 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При таком положении апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июня 2020 г. подлежит отмене с оставлением в силе определения Ставропольского краевого суда от 11 марта 2020 г. о направлении административного дела для рассмотрения в Ленинский районный суд г. Ставрополя.

Руководствуясь статьями 327.1, 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судья

ОПРЕДЕЛИЛ:

апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июня 2020 г. отменить, оставить в силе определение Ставропольского краевого суда от 11 марта 2020 г.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Судья Пятого кассационного суда

общей юрисдикции Р.Ф. Фахретдинова