Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 октября 2020 г. по делу N 66а-665/2020

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И, при секретаре судебного заседания Таран И.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-47/2020) по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующим в части Закона Забайкальского края от 27 февраля 2009 года N 148-ЗЗК "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Забайкальском крае", по апелляционным жалобам Законодательного собрания Забайкальского края, Губернатора Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 05 июня 2020 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, пояснения прокурора Довыденко Н.П, УСТАНОВИЛА:

Первый заместитель прокурора Забайкальского края обратился с заявлением о признании недействующими пункта 4 части 1 статьи 1, пункты 2.1, 3, 4, 5, 6 статьи 2, абзац первый части 3 статьи 3, пункты 9.1, 10, 11, 12, 13, 14 части 8 статьи 3, часть 11 статьи 3, часть 5 статьи 4, часть 3 статьи 5, статьи 6.1, 7, часть 2 статьи 10 Закона Забайкальского края от 27 февраля 2009 года N 148-ЗЗК "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Забайкальском крае", полагая их не соответствующими положениям Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Решением Забайкальского краевого суда от 05 июня 2020 года заявление первого заместителя прокурора Забайкальского края удовлетворено частично, признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4 части 1 статьи 1, часть 11 статьи 3, часть 5 статьи 4, часть 3 статьи 5, абзац седьмой статьи 6.1 в части слов "Решение о размере предоставления субсидий принимает высший исполнительный орган государственной власти Забайкальского края", абзац восьмой статьи 6.1, части 2, 5, 7, статьи 7, часть 2 статьи 10 Закона Забайкальского края от 27 февраля 2009 года N 148-ЗЗК "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Забайкальском крае".

В остальной части административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционных жалобах представитель Законодательного собрания Забайкальского края Дорожкова Л.В. и представитель Губернатора Забайкальского края Земскова А.В. просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать.

В обоснование апелляционных жалоб указано, что оспариваемый закон направлен на регулирование публичных правоотношений, понятие "инвестиционный договор" законодатель края ввел исключительно как публично-правовой договор. Кроме того, по мнению апеллянтов, Федеральный закон N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и Закон края согласно их преамбулам имеют разные предметы правового регулирования. Определяя основания прекращения краевой государственной поддержки, региональный законодатель действовал в соответствии с принципом самостоятельности бюджетов, выражают несогласие с выводами суда о наличии коррупционных факторов и снижении уровня правовых гарантий инвесторов.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокурором, участвующим в деле, представлены возражения, в которых просит решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В суд апелляционной инстанции представители Законодательного собрания Забайкальского края, Губернатора Забайкальского края не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

От представителя Законодательного собрания Забайкальского края Дорожковой Л.В. поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствии представителя.

Прокурор Довыденко Н.П. считает, что оснований для отмены или изменения решения не имеется.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, выслушав пояснения явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Из статьи 76 Конституции Российской Федерации следует, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Предмет регулирования регионального Закона, отдельные положения которого оспариваются прокурором, составляют общественные отношения, правовые и экономические основы которых установлены Федеральным законом от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее Федеральный закон N 39-ФЗ).

Из анализа положений данного Закона следует, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации как субъекты регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, не лишены возможности разрабатывать, утверждать и осуществлять межмуниципальные проекты и инвестиционные проекты на объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, финансируемые за счет средств бюджетов Российской Федерации; проводить экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством; предоставлять на конкурсной основе государственные гарантии по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов, порядок предоставления которых определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации; размещать средства бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение которых осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации, либо на условиях закрепления в собственности субъекта Российской Федерации соответствующей части акций создаваемого акционерного общества и реализуемых через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов; выпускать облигационные займы субъектов Российской Федерации, гарантированные целевые займы; вовлекать в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, может осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как правильно установлено судом первой инстанции, Закон Забайкальского края от 27 февраля 2009 года N 148-ЗЗК "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Забайкальском крае" (далее - Закон N 148-ЗКК) принят Законодательным собранием Забайкальского края в пределах своих полномочий, в установленном порядке опубликован в печатном издании - газете "Забайкальский рабочий" N 40 (25245) от 4 марта 2009 года и по этим основаниям не обжалуется.

Из преамбулы Закона N 148-ЗКК следует, что он направлен на стимулирование инвестиционной деятельности на территории Забайкальского края и привлечение инвестиций на основе создания режима наибольшего благоприятствования российским инвесторам, а также устанавливает формы и порядок государственной поддержки инвестиционной деятельности.

Учитывая данные положения, вывод суда первой инстанции, о том, что нормативный правовой акт, отдельные положения которого оспариваются прокурором, принят в развитие Федерального закона N 39-ФЗ, является правильным, а доводы административных ответчиков о различных предметах регулирования Федерального закона и краевого закона подлежат отклонению.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 4 Федерального закона N 39-ФЗ субъектами инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (далее - субъекты инвестиционной деятельности), являются инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица. Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности (далее - иностранные инвесторы).

Из пункта 1 статьи 8 Федерального закона N 39-ФЗ следует, что отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основе договора и (или) государственного контракта, заключаемых между ними в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления по согласованию между ними могут осуществлять взаимодействие в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами (статья 10 Федерального закона N 39-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2.1 статьи 11 Федерального закона N 39-ФЗ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, могут использовать следующие формы и методы: разработка, утверждение и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов и инвестиционных проектов на объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; проведение экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством; предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок предоставления государственных гарантий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации; выпуск облигационных займов субъектов Российской Федерации, гарантированных целевых займов; вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

При этом пунктом 3 данной статьи предусмотрено, что государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, может осуществляться с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Учитывая указанные положения, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, выступают в качестве регуляторов складывающихся правоотношений в инвестиционной деятельности, а с другой стороны - в качестве непосредственных участников таких отношений (субъектов инвестиционной деятельности).

Установление общих положений, понятий, раскрывающих суть инвестиционной деятельности, а также объем прав и обязанностей субъектов инвестиционной деятельности является прерогативой федерального законодателя.

Пунктом 4 части 1 статьи 1 Закона N 148-ЗКК дано определение инвестиционного договора, под которым понимается соглашение, заключенное между высшим исполнительным органом государственной власти Забайкальского края или уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти Забайкальского края исполнительным органом государственной власти Забайкальского края и инвестором, в соответствии с которым инвестор обязуется осуществлять инвестиции в определенном порядке и размере в установленные сроки, а высший исполнительный орган государственной власти Забайкальского края - предоставлять инвестору государственную поддержку в формах, предусмотренных настоящим Законом края.

Статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплен принцип свободы договора.

Частью 2 и 3 данной статьи предусмотрено, что стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор).

Анализ положений федерального законодательства в сфере инвестиционной деятельности, гражданского законодательства позволяет сделать вывод о том, что отсутствие в Федеральном законе N 39-ФЗ понятия "инвестиционного договора" связано с тем, что в силу различной природы договоров в сфере инвестиционной деятельности правоотношения между сторонами регулируются различными специальными нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, предполагающего возможность заключения смешанных договоров.

Понятия "инвестиционного договора", закрепленного в оспариваемых положениях Закона Забайкальского края, фактически ограничивает предмет этого договора и круг его участников, определяя его как соглашение с органом государственной власти о предоставлении инвестору государственной поддержки.

Подтверждением данных выводов является наличие понятия "инвестиционного договора", содержащегося в нормативных правовых актах, регулирующих различные правоотношения в сфере инвестиционной деятельности.

Например, понятие "инвестиционного договора" содержится в Положении о принятии федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 2007 года N 505, в приказе Минэкономразвития России от 19 декабря 2019 года N 816 "Об организации работы в Минэкономразвития России по расчету показателя "Уровень развития сферы государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации" за 2020 год и последующие годы".

Таким образом, понятие "инвестиционного договора", данное в Законе Забайкальского края порождает конкуренцию и несогласованность региональных и федеральных норм и подлежит признанию недействующим по мотиву правовой неопределенности.

Согласно абзацам 7, 8 статьи 6.1 Закона N 148-ЗКК порядок предоставления субсидий утверждается высшим исполнительным органом государственной власти Забайкальского края. Решение о размере предоставления субсидий принимает высший исполнительный орган государственной власти Забайкальского края. В случае несоблюдения инвестором, реализующим инвестиционный проект краевого значения, условий инвестиционного договора о реализации инвестиционного проекта краевого значения высший исполнительный орган государственной власти Забайкальского края вправе изменить размер предоставляемых субсидий, приостановить либо прекратить субсидирование.

В соответствии с частями 2, 5, 7 статьи 7 Закона N 148-ЗКК, решение о предоставлении субсидий принимает высший исполнительный орган государственной власти Забайкальского края.

Высший исполнительный орган государственной власти Забайкальского края в одностороннем порядке вправе изменить размер предоставляемых субсидий, приостановить либо прекратить субсидирование, а также принять решение о возврате субсидий в следующих случаях:

1) несоблюдение инвестором, реализующим инвестиционный проект, признанный победителем конкурсного отбора, условий инвестиционного договора;

2) превышение суммы предоставляемых субсидий над бюджетной эффективностью от реализации инвестиционного проекта.

Не подлежат возмещению просроченные более чем на 30 календарных дней платежи, указанные в части 1 настоящей статьи, и штрафные санкции.

Проанализировав указанные положения, краевой суд пришел к правильному выводу о том, что Закон N 148-ЗКК, устанавливая порядок предоставления субсидий, предусмотрев, что решение о предоставлении субсидий, ее размера принимает высший исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, что данный орган имеет право изменить размер предоставляемых субсидий, приостановить или прекратить субсидирование (второе предложения абзаца 7, абзац 8 статьи 6.1, часть 2 статья 7), фактически противоречит как собственным положениям, предусматривающих, что порядок предоставления субсидий утверждается высшим исполнительным органом государственной власти Забайкальского края (первое предложение абзаца 7 статьи 6.1), так и положениям подпункта 2 пункта 2, пункту 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которые предусматривают, что установление порядка предоставления субсидий из бюджета субъекта относится к полномочиям исполнительного органа государственной власти субъекта.

Статьей 15 Федерального закона N 39-ФЗ предусмотрены государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности.

Согласно пункту 1 данной статьи, государство в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации гарантирует всем субъектам инвестиционной деятельности независимо от форм собственности, в том числе обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности.

В случае, если вступают в силу новые федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, изменяющие размеры федеральных налогов (за исключением акцизов, налога на добавленную стоимость на товары, производимые на территории Российской Федерации) и взносов в государственные внебюджетные фонды (за исключением взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации), либо вносятся в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации изменения и дополнения, которые приводят к увеличению совокупной налоговой нагрузки на деятельность инвестора по реализации приоритетного инвестиционного проекта на территории Российской Федерации или устанавливают режим запретов и ограничений в отношении осуществления капитальных вложений на территории Российской Федерации по сравнению с совокупной налоговой нагрузкой и режимом, действовавшими в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации на день начала финансирования приоритетного инвестиционного проекта, то такие новые федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также изменения и дополнения, вносимые в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, не применяются в течение сроков, указанных в пункте 3 настоящей статьи, в отношении инвестора, осуществляющего приоритетный инвестиционный проект, при условии, что товары, ввозимые в Российскую Федерацию инвестором, используются целевым назначением для реализации приоритетного инвестиционного проекта (пункт 2 статьи 15 Федерального закона N 39-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Федерального закона N 39-ФЗ, стабильность для инвестора, осуществляющего инвестиционный проект, условий и режима, указанных в настоящей статье, гарантируется в течение срока окупаемости инвестиционного проекта, но не более семи лет со дня начала финансирования указанного проекта. Дифференциация сроков окупаемости инвестиционных проектов в зависимости от их видов определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Частью 2 статьи 10 Закона N 148-ЗЗК предусмотрено, что вновь принимаемые нормативные правовые акты Забайкальского края, ухудшающие условия налогообложения, не применяются к инвесторам, реализующим инвестиционные проекты, которым правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти Забайкальского края на момент принятия таких нормативных актов присвоен статус инвестиционного проекта краевого значения, в течение периода действия инвестиционного договора о реализации инвестиционного проекта краевого значения.

Данное оспариваемое положение, вопреки предписаниям федеральных норм, позволяет применить нормативные правовые акты Забайкальского края, ухудшающие условия налогообложения по истечению периода действия договора без учета срока окупаемости инвестиционного проекта, снижая тем самым уровень правовых гарантий, предоставленных инвесторам федеральным законодателем.

Таким образом, при рассмотрении данного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, по доводам апелляционных жалоб, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Забайкальского краевого суда от 05 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного собрания Забайкальского края, Губернатора Забайкальского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Забайкальский краевой суд.

Председательствующий

Судьи