Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 07 октября 2020 г. по делу N 8а-15055/2020[88а-14357/2020]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Зеленского А.М, Жидковой О.В, с участием прокурора Андреевой Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Афиногенова А.А, Вольского В.А, Карпенкова Е.С. Трошина С.А, Чистяковой С.Л. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 января 2020 года и дополнительное решение этого же суда от 4 февраля 2020 года (N 3а-24/2020), апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июня 2020 года (N 66а-320/2020) по административным исковым заявлениям Чистяковой С.Л, Карпенкова Е.С, Трошина С.А, Вольского В.А, Афиногенова А.А, Эртмана Д.В. о признании недействующими отдельных положений Устава внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ, решения Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ от 4 сентября 2019 года N 11.

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения Чистяковой С.Л, Карпенкова Е.С, Трошина С.А. и их представителя Кобринского А.А, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения против кассационной жалобы представителей Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ Воропаевой Н.Н. и Клинова С.В, заключение прокурора Андреевой Н.А, полагавшей судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 29 февраля 2012 года N 4 в первом чтении (за основу) принят проект решения Муниципального Совета о принятии новой редакции устава, на 28 мая 2012 года назначено проведение публичных слушаний.

Указанное решение опубликовано в информационном выпуске Муниципального Совета и Местной Администрации муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 7 марта 2012 года N 1 и размещено на информационных стендах.

Согласно протоколу публичных слушаний от 28 мая 2012 года предложено принять за основу данный проект новой редакции устава.

Решением Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 19 декабря 2012 года N 24 утверждена новая редакция Устава муниципального образования муниципального округа Литейный округ (далее - Устав), оно вместе с Уставом опубликовано в информационном выпуске "Литейный округ" N 6 от 20 декабря 2012 года.

Устав зарегистрирован в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу 25 декабря 2012 года, государственный регистрационный номер N, текст Устава также опубликован на сайте муниципального образования в сети "Интернет" по адресу: www.liteiny79.spb.ru.

В Устав неоднократно вносились изменения решениями Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 21 мая 2014 года N 10, от 19 ноября 2014 года N 21, от 16 мая 2016 года N 12.

Решением Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ от 4 сентября 2019 года N 11 внесены изменения в Устав (далее - Решение), которое опубликовано в информационном выпуске "Литейный округ" N 7 от 23 сентября 2019 года.

Данные изменения в Устав зарегистрированы в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу 20 сентября 2019 года, государственный регистрационный номер N (приказ N 689).

Пунктом 1 Решения внесены, среди прочего, следующие изменения: "1.4. Пункт 5 статьи 29 Устава изложить в следующей редакции: "5) Избранным на должность Главы муниципального образования считается кандидат, набравший в ходе голосования не менее 2/3 от установленной пунктом 1 статьи 23 настоящего Устава численности депутатов Муниципального Совета";

1.5. Пункты 6, 7 статьи 29 Устава исключить.

1.5.1. Пункт 8 статьи 29 считать пунктом 6 статьи 29 Устава.

1.6. Пункт 3 статьи 31 Устава изложить в следующей редакции: "3. Заместитель Главы муниципального образования избирается при участии в голосовании не менее двух третей от установленной пунктом 1 статьи 23 настоящего Устава численности депутатов Муниципального Совета".

Отдельными положениями Устава в действующей редакции в соответствии с Решением Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 19 декабря 2012 года N 24 предусмотрено следующее: пункт 10 статьи 26 Устава: "Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной пунктом 1 статьи 23 настоящего Устава численности депутатов Муниципального Совета, если иное не установлено действующим законодательством и настоящим Уставом".

Пункт 2 статьи 34 Устава: "Структура и штатное расписание Аппарата Муниципального Совета утверждаются Главой муниципального образования".

Пункт 4 статьи 34 Устава: "Должностные обязанности работников Аппарата Муниципального Совета устанавливаются их должностными инструкциями, которые утверждаются Главой муниципального образования".

Пункт 10 статьи 44 Устава в действующей редакции в соответствии с Решением Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 21 мая 2014 года N 10 дополнен абзацем 3 следующего содержания: "Официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных правовых актов является любой из перечисленных ниже способов опубликования (обнародования):

- публикация в газете "Литейный округ" муниципального образования, информационном выпуске Муниципального Совета и Местной Администрации, а также иных средствах массовой информации, учрежденных органом местного самоуправления;

- размещение текста муниципального правового акта в течение 30 дней на информационных стендах, расположенных в помещениях Муниципального Совета и Местной Администрации.

Дополнительно муниципальные правовые акты могут быть размещены на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет".

Чистякова С.Л, Карпенков Е.С, Трошин С.А, Вольский В.А, Афиногенов А.А, Эртман Д.В. обратились в суд с административными исковыми требованиями, которыми, с учетом уточнений, просили признать недействующими следующие положения Устава: пункт 10 статьи 26 в части слов "и настоящим Уставом", пункты 2, 4 статьи 34, абзац 3 пункта 10 статьи 44 в части слов "любой из перечисленных ниже способов опубликования (обнародования)" и "размещение текста муниципального правового акта в течение 30 дней на информационных стендах, расположенных в помещениях Муниципального Совета и Местной Администрации" Устава, ссылались на нарушение процедуры принятия Устава, а также на несоответствие оспариваемых норм нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Также оспаривали пункты 1.4, 1.5, 1.5.1, 1.6 Решения, указав на допущенные нарушения процедуры принятия нормативного правового акта.

Из числа оспариваемых положений Устава, за исключением остальных, которые были приняты решением Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 19 декабря 2012 года N 24, пункт 10 статьи 44 Устава дополнен абзацем 3, который введен решением Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Литейный округ от 21 мая 2014 года N 10 "О внесении изменений в Устав муниципального образования муниципального округа Литейный округ".

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 22 января 2020 года и дополнительным решением этого же суда от 4 февраля 2020 года, оставленными без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июня 2020 года, административные исковые требования удовлетворены частично. Признаны со дня вступления в законную силу решения суда недействующими абзац 3 пункта 10 статьи 44 Устава в части слов "любой из перечисленных ниже способов опубликования (обнародования)", а также в части слов "размещение текста муниципального правового акта в течение 30 дней на информационных стендах, расположенных в помещениях Муниципального Совета и Местной Администрации", пункт 2 статьи 34 Устава в той мере, в которой он наделяет Главу муниципального образования правом утверждения штатного расписания Аппарата Муниципального Совета в части установления размера и порядка оплаты труда муниципальных служащих в отсутствие соответствующего решения представительного органа местного самоуправления данного муниципального образования. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе на решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 января 2020 года, дополнительное решение от 4 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июня 2020 года, поступившей в суд первой инстанции 1 августа 2020 года, Афиногенова А.А, Вольский В.А, Карпенкова Е.С, Трошин С.А, Чистякова С.Л. ставят вопрос об отмене судебных актов в части отказа в удовлетворении их требований, полагая их незаконными и необоснованными, поскольку судами не было дано надлежащей оценки доводам о том, что уставом муниципального образования не могло быть установлено требование квалифицированного большинства голосов при выборе главы муниципального образования на заседании муниципального совета, поскольку это нарушает принципа равного избирательного права.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену или изменение судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Разрешая заявленные административными истцами требования, суды правильно руководствовались тем, что Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установилв Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации деятельности местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 43, части 2 и 3 статьи 44 названного закона).

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Оценивая на соответствие нормам, имеющим большую юридическую силу, пункт 5 статьи 29 Устава, пункты 1.4, 1.6 оспариваемого решения от 4 сентября 2019 года N 11, суд первой и апелляционной инстанции пришли к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок принятия решений по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, как следует из нормы пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяется уставом муниципального образования.

В силу части 3 статьи 43 этого же Федерального закона представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Пунктом 3 статьи 33 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" предусмотрено аналогичное правовое регулирование.

Вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, определены в части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, действующее федеральное законодательство предусматривает два способа принятия муниципальным советом муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Санкт-Петербурга, уставом муниципального образования, решений: принятие муниципальных правовых актов квалифицированным большинством голосов, либо большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Разделение федеральным законодателем способов и порядка принятия решений муниципальным советом муниципального образования основано на оценке существенности принимаемых решений (их особой значимости).

В то же время, в федеральном правовом регулировании не содержится запрета на установление такого порядка принятия (квалифицированным большинством голосов) иных решений, прямо не предусмотренных законом, в том числе по вопросу избрания главы муниципального образования или его заместителя.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что жители муниципального образования, выражая свою волю через избранных ими депутатов представительного органа местного самоуправления данного муниципального образования, вправе установить не запрещенный законодательством порядок избрания на должность главы муниципального образования или его заместителя, в том числе путем установления условия о квалифицированном большинстве голосов от установленной численности депутатов представительного органа.

С такими выводами согласился суд апелляционной инстанции.

Таким образом, вопреки доводам кассационной жалобы, судами была дана оценка и фактически сделан вывод об отсутствии нарушения принципа равного избирательного права.

Исходя из установленных обстоятельств, в удовлетворении требований о признании недействующими пунктов 1.4, 1.6 оспариваемого решения, пункта 5 статьи 29 Устава административным истцам было отказано.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

оставить решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 января 2020 года, дополнительное решение Санкт-Петербургского городского суда от 4 февраля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июня 2020 года без изменения, кассационную жалобу Афиногенова А.А, Вольского В.А, Карпенкова Е.С, Трошина С.А, Чистяковой С.Л. - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 января 2020 года, дополнительное решение Санкт-Петербургского городского суда от 4 февраля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июня 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 19 октября 2020 года.